[摘要]  国际移民，尤其是非正规移民带来的非传统安全挑战日益成为国际社会关注的重点，具体表现为国际恐怖主义威胁、跨国有组织犯罪威胁、国际公共卫生安全威胁以及经济安全威胁。在应对移民问题上，国际组织采取了研究性治理、规范性治理和实践性治理三大方式，初步构建了全球移民的国际组织治理架构。因授权有限、内部分歧、资源不足等条件的制约，国际组织框架下的全球移民治理面临诸多困境。

　　[关键词]  国际组织；国际移民；非传统安全；治理

　　[基金项目]  国家社会科学基金青年项目“国际非法移民治理比较研究”（14CGJ011）。

　　[作者简介]  陈积敏（1981-），男，安徽芜湖人，法学博士，中共中央党校（国家行政学院）国际战略研究院教授。

　　① 本文在写作中得到上海科技信息管理办公室副主任科员赵非甦的协助，谨此致谢。

　　人类社会发展的根本动力与核心目的在于实现人的全面自由发展。促进人们之间的交往，实现不同人群的互动，突破地域与物理藩篱的限制是人类社会发展的一种诉求，也是一大趋势，更是一种必要，“人口流动是促进可持续发展的一个关键因素”[1]。但与此同时，国际移民，尤其是不规则人口流动也给国际社会带来了挑战。联合国秘书长古特雷斯坦言：“管理移民是我们这个时代国际合作中最紧迫和最深刻的考验之一。”时任国际移民组织总干事斯温则进一步指出，地方、国家、地区和国际层面的伙伴关系对确保全球移民问题得到更好的管理至关重要[2]。显然，国际移民治理需要发挥多元主体的作用，而国际组织在这其中有着独特、必要且不可低估的地位。

　　一、非传统安全视角下的国际移民挑战

　　非传统安全是相对于传统安全而言的一个较新的安全问题领域。在行为主体、关注对象、议题领域等方面，非传统安全更多地侧重非国家行为体对跨国家安全互动与国家内部安全造成的影响，以及对人类社会的发展所带来的挑战。余潇枫教授以“场域安全”观来分析“非传统安全”，将其划分为四大类：多源/元非传统安全威胁、外源性非传统安全威胁、双源性非传统安全威胁、内源性非传统安全威胁[3]。国际移民几乎涉及所有以上四种非传统安全类型，主要表现为国际恐怖主义威胁、跨国有组织犯罪威胁、国际公共卫生安全威胁以及经济安全威胁。

　　（一）国际移民与恐怖主义

　　自20世纪80年代起，国际社会开始关注移民与国家安全的关系，如《申根协定》与《都柏林公约》将移民与恐怖主义、国际犯罪、边境控制等联系起来。但直到“9·11”事件后，移民与恐怖主义之间的关系才引起重视，国际移民问题也被列入反恐议程中的突出位置，成为各国国家安全政策的关注重点。杰夫·惠斯曼（Jef Huysmans）对“9·11”后英国议会辩论主题与内容进行分析后发现，英国政府明显地将恐怖主义与移民、难民等联系起来。法国与意大利、英国和比利时建立了联合边界巡逻队，阻止那些持有有效签证的移民在这些国家自由流动，同时增加边界警力的经费支出，以控制非法移民[4]。美国更是将打击恐怖主义、维护国土与国民安全作为压倒一切的任务，在立法（如“爱国者法案”）、军事（如阿富汗战争）、组织机构（如设立国土安全部）、边界控制与移民管理（如“美国访客”计划）等方面，美国政府均采取了相应措施。

　　从经验数据上看，恐怖主义组织多次利用各国移民体系漏洞发动恐怖袭击。2004年，尼克松中心发布的一份研究报告表示，“过去十年在北美和西欧发生的所有主要的恐怖袭击，除俄克拉荷马城外，都使用了移民”[5]。可以说，“移民政策和移民网络确实为恐怖主义组织和其他非国家行为体提供了追求其利益的途径……”[6]然而，夸大移民与恐怖主义间的联系与事实不符。实际上，恐怖分子既可能是外来移民，也可能是本国公民。2019年4月，在斯里兰卡发生的连环暴恐袭击中，嫌疑人全部是斯里兰卡籍。“9·11”事件后，各国在防止输入型恐怖主义方面做出了卓有成效的努力，但在应对本土恐怖主义上仍面临重要挑战，以至于各国将其视为维护国土安全的优先事项，如2010年美国“国家安全战略”报告首次将本土恐怖主义列为国家安全威胁的一部分。因此，尽管那些将国际移民视为引入恐怖分子、罪犯等的工具，并进而对国家安全构成威胁的观点流行广泛，但却是具有相当危险的、误导性的认知[7]。

　　（二）国际移民与跨国有组织犯罪

　　跨国有组织犯罪是国际社会面临的重大安全挑战，而非正规移民往往会牵涉其中，主要表现形式是“偷运移民”与“人口贩运”。随着边界管制的加强，非正规移民者感到仅凭一己之力穿越边境难上加难，于是便转而求助于偷运者。偷运移民有着广泛的市场，同时又能带来暴利，促进了国际偷运移民网络的形成。联合国毒品和犯罪问题办公室在其首份关于全球偷运移民的研究报告中指出，偷运移民的范围遍及世界各地，2016年全球偷运移民数量超过250万，为偷运者创造的非法收入高达55亿至70亿美元，相当于美国和欧盟国家2016年人道主义援助的支出。在此过程中，这些被偷运的移民易遭受如暴力、强奸、盗窃、绑架等一系列犯罪行为的伤害或威胁。此外，被偷运的移民因为海难事故、交通事故、严酷环境等原因死亡的案例也屡屡发生。如2017年约有1165名被偷运移民死于严酷环境和疾病，因陆路交通事故死亡的人数达482名，海难事故死亡数量最高，达3597名，占比为58%[8]。

　　《联合国打击跨国有组织犯罪公约关于预防、禁止和惩治贩运人口特别是妇女和儿童的补充议定书》第3条指出，人口贩运系指为剥削目的而通过暴力威胁或使用暴力手段，或通过其他形式的胁迫，通过诱拐、欺诈、欺骗、滥用权力或滥用脆弱境况，或通过授受酬金或利益取得对另一人有控制权的某人的同意等手段招募、运送、转移、窝藏或接收人员。剥削应至少包括利用他人卖淫进行剥削或其他形式的性剥削、强迫劳动或服务、奴役或类似奴役的做法、劳役或切除器官[9]。人口贩运涉及的地理范围多样，既可以是国内，也可能是跨国，甚至是洲际贩运，但世界上没有任何一个国家可以免于人口贩运的侵害。联合国毒品和犯罪问题办公室发布的《2016年全球人口贩运报告》显示，儿童在所有人口贩卖受害者中占比28%，成年男性占比21%，妇女占比高达51%[10]。因武装冲突而导致的国家失序、被迫移徙、人道主义灾难、社会分裂等都是引发和加剧人口贩运的重要因素[11]。

　　（三）国际移民与公共卫生安全

　　移民、人口流动与卫生之间的关系早为人知。20世纪90年代以后，一些新出现的以及一些死灰复燃的传染病的流行使其再次得到关注。近年来，国际公共卫生安全事件频发，如埃博拉病毒、中东呼吸综合征、寨卡病毒等。这些疾病的流行与全球化背景下人口的加速流动密切相关，美国医学协会便指出，传染病全球肆虐的主要原因之一就是人口在世界范围内的流动[12]。据中国海关统计，2018年累计检出各类传染病2.7万多例，除了流感以外，还检出了寨卡、登革热、疟疾、艾滋病等传染病。

　　以艾滋病为例，据国际移民组织统计分析，在美国、加拿大、欧盟等高收入国家，移民人口的艾滋病感染率和发病率高于普通人群。2012年，加拿大来自艾滋病流行国家的移民人口的艾滋病感染率比普通加拿大公民高出8.5倍；在美国，外国出生的人口约占总人口的13％，但在新发艾滋病感染者中却有16.2％来自这一人群；在欧盟国家，在由异性性接触引发的艾滋病感染病例中，有超过三分之一的感染者是来自艾滋病流行国家的移民[13]。在欧盟接受移民最多的国家里，2014年新发现的艾滋病感染者中外国出生人口所占比例从27.5%（意大利）到68.4%（法国）不等[14]。世界卫生组织欧洲区办公室在一份报告中表示，移民被视为一项重大的社会、政治与公共卫生挑战[15]。

　　国际移民既可能是传染性疾病的传播者，也可能是易感染人群，甚至后者更为突出。2018年《世卫组织欧洲区域难民和移民健康状况报告》指出，在世卫组织欧洲区的考察范围内，难民和移民向接纳国人民传播传染性疾病的风险很低。相反，由于在移民过程中受到感染、无法获得卫生保健、护理中断和生活条件恶劣，难民和移民可能面临更大的传染性疾病风险[16]。从这个角度来说，尽管移民与传染性疾病之间有一定的关联，但这种联系并非系统性的。

　　（四）国际移民与经济安全

　　国际移民在促进全球经济发展、有效减贫等方面发挥了重要作用，如国际移民给东道国提供了劳动力资源（如充实了本国劳动者不愿从事的职业领域的劳动力供给）与智力资源（如创新能力的提升）[17]，国际移民的汇款助推母国的经济发展，人口跨境流动提升了移民者个人能力等[18]。

　　但是，这并不意味着国际移民没有给经济安全带来挑战。对于东道国而言，国际移民，尤其是非正规移民所带来的经济收益以及其所耗费的财政支出、对本国工人工资水平与社会福利的影响一直是颇具争议的问题[19]；对于母国而言，大量的财富精英、知识精英的外流所造成的“财富流失”“人才流失”现象也成为发展中国家颇为担忧的现象，这客观上令母国在国际资本与技术竞争、生产力水平提升中处于更为不利的地位[20]。21世纪初，哈佛大学的学者研究发现，居住在美国的100万印度移民，仅占印度人口的0.1%，但其产生的价值却相当于印度国家收入的10%[21]。即便是普通劳动力资源的输出也会对该国劳动力市场带来一定的波动，如福建、浙江等地的某些村落因为大量年轻人迁移国外而基本上处于“空心化”状态。因而，国际移民对移民来源国、目的国经济安全的影响需要辩证认知与具体分析，既要认识到其对经济发展、创新能力的促进作用，同时也应明确其对劳动力市场、工资水平、社会福利可能带来的实际层面与心理层面的挑战。