内容提要：近年来，俄罗斯逐渐重视发展对非洲关系，集中体现为对冲型对非洲政策”。对非政策是俄罗斯针对西方遏制外交的一种对冲，也是俄罗斯对其东方外交的一大补充。对冲西方针对俄罗斯的外交围堵和经济制裁，补充中俄合作以及俄罗斯与亚太外交的不足，成为当前俄罗斯对非洲政策的一个基本战略目标。俄罗斯对非洲的“对冲型外交政策”具有全方位、多层次、多机制、重点突出的特点。联合国安理会常任理事国的地位、强大的军事实力、与非洲长期的历史渊源是俄罗斯开展对非洲外交的优势，但同时，无法与苏联相比拟的经济实力、国内经济发展缓慢的现实也阻碍着俄罗斯与非洲在各领域的合作。2019年秋首届“俄罗斯－非洲峰会”的召开，将促进俄非在各领域的协调与合作，为双方合作注入新活力，助推俄罗斯制定对非洲政治、经济、人文、军事等各个领域合作的中长期规划。

关键词：俄罗斯对非政策；对冲型外交；“俄罗斯－非洲峰会”；《俄罗斯联邦外交政策构想》

作者简介：强晓云，上海国际问题研究院俄罗斯中亚研究中心副主任、副研究员(上海　200233)。

 对于俄罗斯与非洲关系而言，2019年是非常重要的一年。2019年10月23-24日，首届“俄罗斯－非洲峰会”在俄罗斯南部城市索契举办。本次峰会由俄罗斯总统普京和埃及总统塞西共同担任主席(塞西总统是非洲联盟2019年的轮值主席)，有40多位非洲国家领导人出席。“俄罗斯－非洲峰会”的举行，引起了国际社会的广泛关注。其一，本次峰会是苏联解体后首次由俄罗斯主导召开的、吸引了大多数非洲国家参加的俄罗斯与非洲地区的高级别峰会。其二，本次峰会以“俄罗斯与非洲:释放合作潜力”为主题，涵盖了俄罗斯与非洲国家共同关切的主要问题，包括:俄罗斯与非洲国家关系的现状与前景，俄非在政治、经济(包括埃及俄罗斯工业区项目等)、文化(包括媒体领域等)等领域的合作，共同应对国际热点问题、促进非洲的安全与稳定等等。这些议题不仅对俄罗斯与非洲国家的未来发展息息相关，而且由于很多问题具有外溢性，国际社会也极为关注俄罗斯与非洲国家对这些议题的立场和态度。其三，在本次峰会期间，在俄罗斯与埃及两国总统的共同主持下，还召开了“俄罗斯－非洲经济论坛”。峰会取得的成果将会为今后俄非经贸关系发展创造有利条件。由此可见，首届“俄罗斯－非洲峰会”对于双边关系发展前景意义重大，是乌克兰危机爆发后俄罗斯外交向非洲“转向”的又一标志性事件。

“俄罗斯－非洲峰会”属于“一对多”国际外交模式，法非首脑峰会、中非合作论坛、韩非峰会、印非峰会、美非峰会均属此列。作为世界大国之一，俄罗斯为什么在此时举办此次峰会，原因何在?此次峰会背后折射出俄罗斯对非政策的要义是什么?俄非关系未来发展前景如何?本文尝试对上述问题进行分析。

俄罗斯对非洲政策的“对冲”考量

2000年以来，非洲在俄罗斯的外交优先方向上并不具有突出优势。俄罗斯外交政策两大指导性文件——《俄罗斯联邦外交政策构想》和《俄罗斯联邦国家安全战略》，对俄罗斯外交政策的地区优先方向进行了排序，非洲较为靠后。俄罗斯曾在1993年、2000年、2008年和2013年出台过《俄罗斯联邦外交政策构想》。2016年11月30日，俄罗斯总统普京正式批准了最新版的《俄罗斯联邦外交政策构想》。在这一版本的外交政策文件中，俄罗斯外交的地区优先排序仍然是:独联体、欧洲、美国、亚太、中东、拉美以及非洲。该文件这样定义非洲在俄罗斯外交中的地位和作用:“俄罗斯将通过完善政治对话和推进互利经济合作、加强在共同利益上的全面合作，在双边和多边基础上扩大同非洲国家的全面合作，促进非洲地区冲突和危机形势的解决与预防，以及冲突后的调解。发展同非洲联盟和次地区组织的伙伴关系是俄罗斯对非洲外交的重要组成部分”。

如果仅从外交优先方向的排序来看，非洲并非俄罗斯外交的重点地区。然而，仔细分析俄罗斯发布的外交政策文件、近年来俄罗斯面临的外部环境，我们不难看出，对非洲外交是俄罗斯实行的全方位反制外交的一个重要环节，务实有效的对非洲政策符合俄罗斯不同于西方的、建设多极化国际秩序的理念，有利于缓解西方对俄罗斯的遏制和制裁，符合俄罗斯的国家利益。

第一，非洲的发展和存在的问题是各类全球面临的共同难题在地区层面的反映，妥善应对非洲问题需要国际社会的共同努力，也符合俄罗斯建设多极化国际秩序、维持国际安全与战略稳定的外交理念。在俄罗斯看来，国际秩序多极化、国家发展模式多元化是世界总体发展趋势，而变革与发展的不均衡性是当今世界的主要特点，“争夺构建未来国际体系重要组织原则的主导权正在成为当今世界发展阶段的主要趋势”。“全球发展存在不均衡性，国家间贫富差距不断深化，围绕资源、市场、交通动脉控制权的争夺不断加剧，上述情形引发的矛盾日趋激烈。这种竞争不仅涉及人口、科学和技术实力方面，还越来越多地带有文明的特性，体现出不同价值导向间的博弈。在这种情况下，将自身价值标准强加于其他国家的企图，会令一些国家处理国际事务时排外情绪、冲突不断滋长，最终会导致国际关系的混乱与失控。这也使得防止不同文明间出现裂痕、在不同文化、宗教和文明之间形成旨在确保人类社会和谐发展的合作关系成为当务之急。西方国家千方百计要维系自身国家战略意图，采用的手段包括将自身对全球化进程的观点强加于他国、推行遏制有实力的竞争国发展的政策，由此导致国际关系动荡加剧、全球与地区层面乱流涌动”。

为了防止西方国家对国际秩序造成的不良后果，获得非洲国家的政治支持无疑有助于俄罗斯在全球范围内推行自己的外交政策和外交理念。而非洲国家作为一个整体，在国际政治舞台的地位和作用不断上升，非洲国家占联合国成员数量的1/4以上，在全球性国际组织中也占有重要地位，完全可以成为俄罗斯在国际政治和地区热点问题上的政治储备资源。

第二，近年来俄罗斯与西方国家关系的严重危机促使俄罗斯寻找非西方国家为突破口，以打破西方对俄罗斯的外交围堵，非洲也是其中的一个抓手。在俄罗斯看来，西方势力的不断东扩成为俄罗斯与西方关系紧张的导火索。2015年版«俄罗斯国家安全战略»直言美国与北约为俄罗斯首要安全威胁，将俄罗斯与美国、北约的矛盾显性化，并指出西方国家对俄罗斯的安全威胁，体现在以下几方面:一是美国及其盟国在政治、经济、军事和信息传播等方面对俄罗斯施压，干涉俄罗斯政治独立，“西方国家阻碍欧亚一体化进程，并在欧亚地区制造冲突策源地”，威胁了俄罗斯国家安全；二是北约全面对俄罗斯进行渗透，其军事设施向俄罗斯边境推进，并赋予自己“全球职能”，恶化了俄罗斯安全局势；三是美国首先违反全球安全体系和武器核查条约，在全球部署反导系统、发展非核战略打击力量并将其向太空部署，“实质性地降低了维护全球和地区稳定的可能性”；四是美国和欧盟制造的乌克兰危机已威胁到俄罗斯的稳定；五是对俄罗斯国家安全构成严重威胁的“伊斯兰国”恐怖主义势力是西方推行双重反恐标准的产物。

2016年版《俄罗斯联邦外交政策构想》也指出，近十年，北约与欧盟的扩张引发了俄罗斯与西方国家关系的严重危机。“欧洲－大西洋地区在过去20多年积累的体制问题，体现在北约与欧盟不愿意着手落实关于构建全欧安全与合作机制的政治声明，而进行地缘政治扩张。这些问题引发了俄罗斯与西方国家关系的严重危机。美国及其盟友推行遏制俄罗斯、向俄施加政治、经济、信息和其他压力的政策，破坏地区和全球稳定，损害各方的长期利益，也违背在当前局势下不断增长的合作对抗跨国挑战与威胁的要求。”该政策文件还披露了西方的政策目标:“西方国家力图保住自身地位，包括借助将自己对全球进程的观点强加于他国、推行遏制新兴力量政策等手段”。

第三，开展对非合作可在一定程度上缓解西方制裁对俄罗斯的负面影响。2014年因乌克兰危机爆发和克里米亚问题发酵，西方对俄罗斯开始实行部分制裁措施，经济制裁给俄罗斯的经济造成了一定的负面影响。从内容上看，美欧对俄罗斯的制裁由最初冻结个别人物的资产和签证逐渐扩大到外交领域的中止俄罗斯八国集团(G8)成员资格，经济领域的制裁涉及俄罗斯金融、国防及能源企业，军事领域的制裁包括美国中止与俄罗斯军事合作等内容。到2015年底，美国与欧洲国家共计对俄罗斯实施了18轮制裁，其中乌克兰危机爆发的2014年是俄罗斯受制裁最集中的一年，共有14轮制裁。以上所有来自西方的制裁涉及俄罗斯政界人士78人，企业家13人，克里米亚人20人，4名其他俄罗斯公民，2个非政府组织——欧亚青年联合会、“夜狼”摩托车俱乐部，以及86家俄罗斯企业，22家银行与投资公司。

从效果上看，制裁对俄罗斯的经济造成了一定程度的打击，2015年俄罗斯经济陷入衰退。俄罗斯联邦统计局2016年1月25日公布的经济统计报告显示，2015年俄罗斯国内生产总值(GDP)较上年萎缩3.7％，俄罗斯居民实际收入下降4％，2015年财政赤字为1.95万亿卢布(约合250亿美元)。俄罗斯消费需求和投资双双下滑，零售额下降10％，资本投资萎缩8.4％，工业生产减少3.4％，天然气产量下降2.6％，轿车生产量下降27.7％。该报告还指出，俄罗斯2015年失业人数达426万，较2014年增加7.4％。

另据俄罗斯相关部门发布的报告显示，由于西方制裁所致，俄罗斯的经济损失(以2011年的价格标准来看)估计可能超过8000亿卢布。同时，经济制裁限制了俄罗斯公司从外部获得贷款的机会，因此2014至2015年它们的外债数额普遍减少了25％。自2014年以来，由于制裁和其他一些因素(如经济结构变化和全球经济增长放缓)，俄罗斯经济增幅未再达到之前的6％。

第四，将非洲作为俄罗斯反制型外交一环符合俄罗斯固有的外交特点。俄罗斯善于采用“围魏救赵”和“声东击西”式外交。乌克兰危机爆发后，俄罗斯并没有紧紧纠缠于乌克兰问题，而是在乌克兰以外进行外线作战，借出兵叙利亚在中东开辟了“第二战场”，“不仅巩固了俄罗斯在中东地区的影响，还在一定程度上‘逼和’了美国”。

第五，近两年，美国对非洲的重视在一定程度上“倒逼”了俄罗斯“重返”非洲。2018年3月，俄罗斯外长与美国国务卿都访问了非洲。2018年3月5~9日，俄罗斯外交部长拉夫罗夫对安哥拉、纳米比亚、莫桑比克、津巴布韦、埃塞俄比亚5个非洲国家进行了正式访问。几乎与此同时，2018年3月6日至13日，时任美国国务卿的蒂勒森则对乍得、吉布提、埃塞俄比亚、肯尼亚和尼日利亚5个非洲国家进行了为期一周的访问。美国选择的这5个非洲国家并非偶然:尼日利亚是美国在非洲的传统贸易伙伴，是美国石油和军事装备的重要出口国。乍得和肯尼亚还存在恐怖主义组织。吉布提是美国在非洲唯一的永久军事基地的大本营。埃塞俄比亚是东非的重要国家。而拉夫罗夫访问的5个非洲国家则都是俄罗斯传统的友好国家，20世纪中叶苏联曾全面援助了这些国家的民族解放运动，一些国家的重要标志上迄今还有俄罗斯的印记。例如，莫桑比克的国旗和津巴布韦的国徽上还有俄罗斯“AK”自动步枪的形象。不论蒂勒森对非洲五国的访问是否能够彻底改变特朗普政府的对非政策，但是，美国外交机构的最高官员对非洲进行正式访问本身，对俄罗斯开展与非洲国家的合作或多或少是一种“倒逼”行为，使得俄罗斯的社会精英更加重视非洲和俄非合作。

综上，近年俄罗斯国际环境发生了重大变化。乌克兰危机爆发及克里米亚被纳入俄罗斯版图后，美欧等西方国家对俄罗斯开展了一系列的制裁措施并延续至今，其目的是希望通过各领域的制裁措施，压缩俄罗斯的外交空间，迫使俄罗斯改变自身的外交政策，打压俄罗斯国内经济发展。为了突破西方对自己的外交围堵、提振本国国民的政治经济信心，近年来俄罗斯实行了一系列全方位反制型外交，不断加强与非西方国家和地区的相互关系。在积极介入叙利亚事务、重视对亚太国家，尤其是对中国合作的同时，俄罗斯又将非洲重新纳入其外交重点范畴之内。从这个角度而言，当前俄罗斯对非洲政策带有着浓烈的“对冲”色彩。“对冲”一词本意是金融学词汇，指应对商业活动中未知的不利价格及利率变动所进行的、旨在避免或最小化金融风险的保险政策，是一种在降低商业风险的同时仍然能在投资中获利的手法。就俄罗斯而言，俄罗斯的对非政策是在该国受到西方国家制裁、国家利益已经受损的情势下，为降低政治经济风险，实施的多方位、多领域的政策行为，并试图从中获利。其对冲的对象是西方国家，对冲的手段是一系列对内和对外政策，它是俄罗斯针对西方遏制外交的全方位对冲政策的一部分。对非洲外交是俄罗斯针对西方遏制外交的一种对冲，也是俄罗斯对东方外交政策的一大补充。对冲西方对俄罗斯的各种围堵和遏制，补充中俄合作以及俄与亚太外交的不足，成为当前俄罗斯对非洲政策的一个基本战略目标。