内容摘要：区域环境管理计划是国际海底管理局（以下简称“管理局”）所采取的，保护海洋环境免受国际海底国际海底区域内活动可能有害影响的措施。区域环境管理计划必须在海洋环境保护和资源开发利用之间保持平衡。“无区域环境管理计划，无开发活动”应当作为一般原则被遵守，并保持例外灵活性。制订区域环境管理计划不是管理局的义务，或者至少不是结果义务而只是一项行为义务。区域环境管理计划都应具有法律拘束力，而且每一项区域环境管理计划只对其覆盖的特定区域内的行为者具有拘束力。

　　关键词：国际海底区域；区域环境管理计划；法律地位

   作者简介：董世杰，厦门大学南海研究院助理教授，厦门大学海洋法与东南海疆研究中心研究人员，法学博士。

　　根据《联合国海洋法公约》（以下简称“《公约》”）第145条的规定，需要对国际海底区域内的活动采取必要措施，以切实保护海洋环境免受这些活动可能产生的有害影响。国际海底区域面积广阔，正如陆地环境一样，国际海底区域内不同区域之间的海洋环境存在很大差异。虽然中文表述相近，但是国际海底区域对应的是“the Area”，而“区域环境管理计划”中的区域对应的是“region”，前者包含后者。基于生态、生物多样性以及生态系统结构和功能等诸多科学标准，可将国际海底区域划分为若干个区域（regions）。要想有效保护国际海底区域内的海洋环境，需要根据不同区域的具体情况，因地制宜采取保护措施，区域环境管理计划就属于此类措施。它作为一种区域性的环境保护措施，既弥补了针对整个国际海底区域的环保措施过于原则、概括而缺乏针对性的不足，也解决了针对具体合同区的环保措施只见树木不见森林的缺陷。每一项区域环境管理计划将结合本区域海洋环境的具体情况，贯彻落实整个国际海底区域的环保措施，给本区域内合同区的环保措施提供指导。由此可见，区域环境管理计划是作为沟通上下的中间一层环保措施。

　　由于国际海底区域内存在若干区域，每个区域制订一项区域环境管理计划,所以国际海底区域内会出现若干个区域环境管理计划（regional environmental management plans，以下简称“REMPs”）。区域环境管理计划是区域性的全面环境管理计划，为保护具体区域内的海洋环境作出系统、全面的安排。它为国际海底管理局（以下简称“管理局”）的有关机构、承包者及其担保国提供积极主动的划区管理工具（area-based management tool），以支持兼顾资源开发和养护的明智决策。很明显，区域环境管理计划必须在海洋环境保护和资源开发利用之间保持平衡。反之，要么不利于海洋环境保护，要么阻碍资源开发利用。

　　虽然目前国际海底区域内只有“克拉里昂－克利珀顿区环境管理计划”，但管理局对于国际海底区域内其他部分制订区域环境管理计划雄心勃勃。秘书长2018年所提交的《关于制订国际海底区域的区域环境管理计划的初步战略》建议，将下一步制订区域环境管理计划的优先地区初步确定为大西洋中脊、印度洋三交点脊和结核带地区，以及西北太平洋和南大西洋的海山。同样，在目前讨论的“开发规章”中，区域环境管理计划也是备受关注的问题。尽管区域环境管理计划已经成为国际海底区域的热点议题，但仍充满诸多不确定性，无论是其概念、要素、法律地位，还是其制订、实施、审查，目前均无定论。本文着重分析区域环境管理计划的法律地位，就区域环境管理计划与开发活动的关系、管理局是否有制订区域环境管理计划的义务、区域环境管理计划是否具有法律拘束力予以探讨。该问题属于区域环境管理计划最为核心的问题，不仅涉及区域环境管理计划与开发活动的关系，还涉及到区域环境管理计划与国际海底区域内活动参与者的关系。

　　一、区域环境管理计划与开发活动的关系

　　目前，在国际海底区域内只存在勘探活动，但随着深海采矿技术的进步，在国际海底区域内进行开发活动已不再遥远。唯有在开发阶段，才能进行商业生产，从而获取收益。管理局正在制定的“开发规章”正是为了顺应这一趋势而采取的应对措施。相较于勘探活动，开发活动会带来更大的海洋环境损害的风险，为此有必要采取诸多有效环保措施，其中就包括区域环境管理计划。在“开发规章”的谈判过程中，区域环境管理计划与开发活动的关系是各方所关注的重点，主要围绕“区域环境管理计划是否需要作为开发活动的前提条件”而争执不下。解决这一问题的关键在于如何平衡国际海底区域内的资源开发利用与海洋环境保护。

　　（一）“开发规章草案”关于区域环境管理计划与开发活动关系的规定

　　虽然法律和技术委员会在2019年公布修订后的“开发规章草案”中没有明确提及区域环境管理计划与开发活动的关系，但其相关规定已在一定程度上暗示了区域环境管理计划与开发活动的关系。“开发规章草案”第7条第3款规定了每份请求核准工作计划的申请书应附有的相关文件，其中就包括“根据第47条并以本规章附件四所规定格式编制的环境影响报告”“根据第48条和本规章附件七编制的环境管理和监测计划”以及“根据本规章第59条和附件八编制的关闭计划”。这意味着请求核准工作计划的申请书中必须包含环境影响报告、环境管理和监测计划、关闭计划。而通过对“开发规章草案”其他条款的分析可知，这些附件均需以区域环境管理计划的存在为前提。例如，根据“开发规章草案”第47条第3款的规定，环境影响报告应采用管理局在本规章附件四中规定的格式，并且“应符合相关区域环境管理计划的目标和措施”，即必须以相关区域环境管理计划先于环境影响报告存在为前提。根据“开发规章草案”第48条第3款的规定，环境管理和监测计划应涵盖管理局在本规章附件七中规定的主要方面，并且“应符合相关区域环境管理计划”，即相关区域环境管理计划应当先于环境管理和监测计划而存在。根据“开发规章草案”附件八“关闭计划”的规定，关闭计划的编制和实施“应遵守相关的区域环境管理计划”，即区域环境管理计划应当先于关闭计划而存在。

　　如上所述，根据“开发规章草案”相关条款的规定，申请者若想实施开发活动，必须提交申请书。而作为申请书必要组成部分的环境影响报告、环境管理和监测计划以及关闭计划的编写，必须符合相关区域环境管理计划。这就意味着，相关区域环境管理计划应当先于环境影响报告、环境管理和监测计划以及关闭计划而存在，也应当先于申请书而存在。因此，就国际海底区域内的特定区域而言，根据“开发规章草案”的规定，在未制订区域环境管理计划之前，申请者是无法编写完整申请书的，自然也无法进行开发活动。

　　秘书处在其2019年编写的《促进制订区域环境管理计划的指导意见》中指出，一般而言，如果同时考虑区域环境管理计划区内的所有不同区域，更有可能发现冲突最小的方案。在初期，在区域范围内仔细研究高矿物价值区和高养护价值区，更能发现支持双赢的空间布局。如果在初期没有予以考虑，那么发现得以使矿产价值和养护价值最优化的空间解决方案（spatial solutions）的可能性会受限。系统养护规划（systematic conservation planning）和跨部门海洋空间规划（multi-sector marine spatial planning）的最佳实践表明，在任何区域分配之前进行区域环境管理计划的分析，将为空间考量提供最优选择，并且减少在后续阶段产生冲突的可能性。秘书处在上述文件中指出了一种使矿物价值和养护价值最优化的理想方案，即在任何区域分配之前制订区域环境管理计划。根据《公约》附件三第3条第4款（b）项的规定，无论是在勘探阶段还是开发阶段，承包者都会获得对特定区域内特定种类资源的专属权利，故均涉及区域分配问题。因此，秘书处所强调的“任何区域分配之前”，似乎是要求区域环境管理计划先于勘探和开发活动而存在，而不仅仅是要求区域环境管理计划先于开发活动而存在。遗憾的是，秘书处此种最优方案只有在最理想状态下方能实现，即拟制订区域环境管理计划的特定区域是一张“白纸”，且管理局已经充分掌握相关科学信息，由管理局基于兼顾开发和养护的立场，先对该特定区域进行空间布局设计，制订区域环境管理计划，然后再实施勘探或开发活动。

　　原始海洋科学数据是区域环境管理计划赖以存在的基础，在国际海底区域内收集原始科学数据，是一项耗资巨大的工作。考虑到管理局预算有限，其中2019-2020年用于区域环境管理计划的预算仅有67万美元，承包者自然便成为这些数据的主要提供者。相比于承包者，管理局更像是原始数据的加工者，通过组织研讨会对原始数据整理和分析，进而制订出符合实际情况的区域环境管理计划并组织实施。换言之，如果没有承包者的参与，管理局根本无法充分掌握特定区域的相关科学信息。若想让承包者积极进行数据收集，目前最为有效的方式便是通过勘探合同，对承包者施加在合同区内从事环境基线研究的义务。这也就意味着，在实践中，在任何区域分配之前制订区域环境管理计划不具有可行性。因此，秘书处的最优方案必须对现实进行一定程度的妥协。事实上，“克拉里昂-克利珀顿区环境管理计划”就体现了这一妥协，在区域环境管理计划制订的前后，克拉里昂-克利珀顿区内都存在一定数量的多金属结核勘探合同。先于区域环境管理计划而存在的勘探活动，给该管理计划的制订提供了大量的科学信息；迟于区域环境管理计划而出现的勘探活动，在申请时则必须符合该管理计划的内容。由于意识到管理局需要承包者持续收集样本并全面报告环境数据，以支持制订区域环境管理计划，理事会在其决定中敦促所有承包者遵守提交报告的要求，并使其环境数据能够方便且公开地获取。由此可见，在实践层面上，区域环境管理计划难以先于特定区域内所有勘探活动而存在，而区域环境管理计划则可先于特定区域内所有开发活动存在。

　　（二）关于区域环境管理计划与开发活动关系的主要立场

　　尽管法律和技术委员会起草的最新“开发规章草案”中有相关条款暗示了区域环境管理计划应当作为开发活动前提，但各方仍未就该问题达成一致，且至少存在两种不同的立场。

　　1. 严格遵守“无区域环境管理计划，无开发活动”

　　许多国家明确表示“无区域环境管理计划，无开发活动”。荷兰早在2014年就指出，管理局有义务制订一项区域环境管理计划，以此作为授予指定区块开发合同的条件之一。澳大利亚也认为，区域环境管理计划必须在授予开发许可之前就已经存在。密克罗尼西亚认为，相关区域发布工作计划之前，必须制订区域环境管理计划，密克罗尼西亚支持并鼓励这一要求。新西兰建议在“开发规章草案”第8条“申请书覆盖的区域”中，增加“申请的区块必须被相关区域环境管理计划所涵盖”，在特定区域制订区域环境管理计划之前，不应进行采矿活动。

　　一些国际组织也表达了“无区域环境管理计划，无开发活动”的立场。世界自然保护联盟（International Union for Conservation of Nature）认为，有必要就区域环境管理计划单列一条，并作为考虑工作计划的前提条件。“深海管理倡议（Deep-Ocean Stewardship Initiative）”认为，“开发规章”应当明确规定只有当区域环境管理计划存在时方可提交工作计划，而不只是像“开发规章草案”第47和第48条只是暗含了这层意思。深海保护联盟（Deep Sea Conservation Coalition）也认为，区域环境管理计划被纳入“开发规章”且具有强制性 ,应作为批准工作计划的前提，否则不能在合同或勘探许可的问题上有进展，该联盟甚至还质疑是否应在未通过区域环境管理计划的区域内授予勘探合同。但正如上文在分析，要求区域环境管理计划先于特定区域内所有勘探活动而存在，在实践层面不具有可行性。

　　此外，皮尤慈善信托基金会（Pew Charitable Trusts）所资助的“规章项目（Code Project）”的第五份报告，也对“无区域环境管理计划，无开发活动”作了比较详细的论述。该报告指出，不应在任何无区域环境管理计划的区域进行采矿活动。“开发规章草案”第 47条第3款（c）项和第 48条第3款（b）项的暗示几乎明确表达了这一观点。但该报告认为，任何模糊性均应被清除，需要在“开发规章草案”中另加一项规定来阐明，法律和技术委员会在审查工作计划时，将评估申请者的环境保护计划，以确认其与相关区域环境保护计划的一致性。该报告还建议在“开发规章草案”第13条中增加以下内容：“法律和技术委员会不能审查工作计划的申请书，直到相关区域的区域环境管理计划获得通过；在评估工作计划的申请书时，法律和技术委员会应考虑拟议的工作计划在多大程度上遵守或考虑了相关的区域环境管理计划；法律和技术委员会应不建议核准任何注定不符合相关区域环境管理计划的申请书（例如提议在特别环境利益区内进行勘探和开发活动）。”

　　2. 允许“无区域环境管理计划，无开发活动”的例外情形

　　相较于上述各方严格坚持“无区域环境管理计划，无开发活动”的立场，德国的立场更加灵活。德国认为，原则上在区域环境管理计划存在之前，不进行开发活动；制订区域环境管理计划是有效保护海洋环境免受国际海底区域内活动有害影响的必要措施。但同时也应避免仅仅凭借阻碍制订或通过相应的区域环境管理计划来阻挠授予开发许可这一情形的出现。基于这一立场，德国对“开发规章草案”中的相关条款，提出了具体的修改建议。

　　其中，在第2条“基本政策和原则”的（e）款中增加“确保在各自区域允许进行开发活动之前，管理局制订区域环境管理计划，但也要防止任何滥用区域环境管理计划阻碍工作计划”。这表明德国原则上坚持“无区域环境管理计划，无开发活动”，但同时也留有余地。德国对第15条第 2、3款中所增加的内容，都是对“无区域环境管理计划，无开发活动”这一基本立场的具体阐释，并且强调区域环境管理计划对开发活动的约束。

　　最值得注意的是德国对“开发规章草案”第44条“一般义务”所提的修改意见，其中就“无区域环境管理计划，无开发活动”这一基本原则规定了例外情形，即“除非理事会已就特定区域通过了一项区域环境管理计划，否则法律和技术委员应不考虑工作计划的申请书；一旦就无区域环境管理计划的区域提交了工作计划的申请书，在顾及“1994年协定”第二节（笔者检阅发现，应为“第一节”）第15条b、c款的情况下（taking into account Section 2, Article 15 b/c of the 1994 Agreement），对于该区域的区域环境管理计划的起草，应作为优先事项且不得受到任何不当延误。”

　　从德国援引《1994年协定》20附件第一节第15条 b、c款不难看出，德国将区域环境管理计划视为管理局的规则、规章或程序。其中，b款对制订区域环境管理计划设定时限，以督促计划的制订。而c款则规定在限定时间内无法制订区域环境管理计划、同时又有开发工作计划的申请书等待核准的情况下，理事会可以绕开区域环境管理计划，直接根据《公约》中的规定和理事会可能已暂时制定的任何规则、规章和程序，或根据《公约》内所载的准则和本附件内的条款和原则以及对承包者不歧视的原则，审议和暂时核准该工作计划。不过值得注意的是，虽然德国规定了例外情形，但给出的处理方法却比较微妙。针对就无区域环境管理计划的区域提交工作计划的申请书的情况，德国仍然力主尽快起草区域环境管理计划，所谓“顾及第15条b、c款”似乎只是对“尽快起草区域环境管理计划”的限定。但正如上文所述，第15条c款与尽快起草区域环境管理计划无关，如果德国还是一味强调尽快制订区域环境管理计划，根本没有必要提及该款规定。除非德国还想暗示，必要时在没有区域环境管理计划的区域可以核准开发工作计划。不过遗憾的是，德国并未更为大胆地迈出这一步，明确表示将第15条 c款作为例外情况下绕开区域环境管理计划来核准开发活动的依据。印度尼西亚赞同德国的观点，认为存在完善的区域环境管理计划和开采试验，是管理局授予开发许可的前提。值得注意的是，印度尼西亚似乎只接受了德国观点中所强调的“无区域环境管理计划，无开发活动”这一基本原则，并未提及德国所暗示的例外情形。

　　德国观点的逻辑很清晰，即“无区域环境管理计划，无开发活动”可以作为一般原则，但不应当绝对化，要允许例外情形的存在。很明显，德国希望能够在资源开发利用与海洋环境保护之间保持平衡，而不是完全偏向于海洋环境保护的价值取向。

　　3. 对现有立场的评析

　　就目前情况来看，区域环境管理计划作为开发活动的前提条件是大势所趋，“无区域环境管理计划，无开发活动”作为一般原则应该没有什么悬念，争论焦点已经转移到是否要设置例外情形上。其关键在于国际海底区域内资源的商业开发是否已经迫在眉睫。如果已迫在眉睫，为防止区域环境管理计划的制订遭到有意拖延，则可以考虑设置例外情形。反之，如果商业开发还未可期，则可以等待制订区域环境管理计划。当然，从有备无患的法律技术角度而言，任何时候设置例外情形都是必要的：一方面是为了长远考虑，有必要保持灵活性，以免日后出现意想不到的特殊情况；另一方面则是海洋环保的诉求在例外情形下仍可以被有效顾及。虽然没有区域环境管理计划，但《公约》《1994年协定》“探矿和勘探规章”以及将来制定的“开发规章”中都含有大量关于海洋环保的规定，因此法律和技术委员会、理事会在审查和核准工作计划的申请书时，仍然会将海洋环保作为重点审查对象，不会出现完全偏向资源开发利用的价值取向。

　　二、管理局在制订区域环境管理计划上的义务

　　管理局是否有制订区域环境管理计划的义务，主要探讨管理局制订区域环境管理计划到底是基于义务还是自主选择。荷兰认为管理局有义务制订区域环境管理计划。秘书处在其 2018年提交的《国际海底区域内矿产资源开发规章草案与区域环境管理计划的关系》报告中指出，理事会决定制订区域环境管理计划的依据是《公约》所分配给理事会的权力和职能，鉴于《公约》中已经包含理事会制订区域环境管理计划的权力，理事会就没有必要再通过制订有关区域环境管理计划的规章来约束自己。就该报告的表述来看，秘书处似乎在强调，理事会制订区域环境管理计划已经有《公约》的充分授权。至于理事会是否负有制订区域环境管理计划的义务，秘书处似乎持否定立场，认为理事会没有必要再通过规章来约束自己。

　　通过对《公约》第145条和《1994年协定》附件第一节第5条的分析可以发现，尽管管理局在海洋环保方面负有诸多义务，其中既包括采取各种必要措施的一般性要求，也包括针对一些活动需要制定适当的规则、规章和程序，但并未具体要求管理局采取哪些措施或制定何种规则、规章和程序，只要求这些措施、规则、规章或程序能够切实保护海洋环境免受各种活动的不利影响即可。因此，《公约》和《1994年协定》在规定管理局负有海洋环保义务的同时，也给管理局留有很大裁量空间去选择其认为最有效的方式履行环保义务。就区域环境管理计划而言，其只是当下管理局所认为的一种有效履行环保义务的方式，《公约》和《1994年协定》中并未规定管理局负有制订区域环境管理计划的具体义务。

　　《公约》和《1994年协定》没有规定管理局负有制订区域环境管理计划的义务，并不意味着管理局不能够给自己创设一项制订区域环境管理计划的义务。除了《公约》和《1994年协定》这两项纲领性文件，管理局所制定的规则、规章和程序同样具有法律拘束力，同样可以给管理局设定义务。因此，管理局可以通过制定规则、规章或程序，给自己设定制订区域环境管理计划的义务。当然，管理局可以给自己设定义务，并不等于必须给自己设定义务，关键在于是否有现实需要，即区域环境管理计划对于国际海底区域内的资源利用是否必不可少。而这主要即指区域环境管理计划与开发活动的关系。如果严格坚持区域环境管理计划是开发活动的前提，那么为了早日实现商业开发，有必要督促管理局尽快制订区域环境管理计划，为此给管理局设定一项制订区域环境管理计划的义务是可行的。反之，如果只是原则上坚持区域环境管理计划是开发活动的前提，同时允许例外情形，则不宜给管理局设定该义务，以免管理局在制订区域环境管理计划陷入僵局时，仍必须先履行制订义务，从而无法绕开计划制订的僵局而直接批准开发活动。

　　本文倾向于“无区域环境管理计划，无开发活动”存在例外情形，不宜给管理局设定制订区域环境管理计划的义务。当然，如果执意给管理局施加制订区域环境管理计划的义务，也只能给管理局施加一项行为义务，而绝不能是结果义务。作为一项行为义务，管理局只要证明自己已尽力，即便最终未制订出区域环境管理计划，也已履行了义务。在此情况下，管理局仍可以绕开制订区域环境管理计划的僵局而直接批准开发活动。

　　三、区域环境管理计划的法律拘束力问题

　　区域环境管理计划是否有法律拘束力，主要探讨其能否给国际海底区域内的行为者施加义务。需要指出的是，区域环境管理计划是否有法律拘束力，取决于管理局采用何种形式制订区域环境管理计划。管理局是否负有制订区域环境管理计划的义务，无关区域环境管理计划是否具有法律拘束力的问题。

　　（一）关于区域环境管理计划是否有法律拘束力的争议

　　关于区域环境管理计划是否具有法律拘束力，在法律和技术委员会2019年修订的“开发规章草案”中已有明确立场。其中，第2条“基本政策和原则”中明确规定保护海洋环境要“符合包括区域环境管理计划在内的管理局环境政策”。第47条“环境影响报告”明确要求，环境影响报告“应符合相关区域环境管理计划的目标和措施”。第48条“环境管理和监测计划”规定，环境管理和监测计划“应符合相关区域环境管理计划”。附件八“关闭计划”规定，关闭计划的编制和实施“应遵守相关的区域环境管理计划”。总之，“开发规章草案”已将区域环境管理计划视为一项必须遵守的义务，但同时也将其归类为“环境政策”。

　　在讨论“开发规章草案”的过程中，关于区域环境管理计划本身是否具有法律拘束力的问题，各方争议较大。例如，荷兰、德国、印度尼西亚和深海保护联盟均认为区域环境管理计划的规定应具有法律拘束力，给承包者施加了义务。秘书处则认为这些区域环境管理计划本身并不是法律文件（legal instruments），而是环境政策文件（instruments of environmental policy）。这些规定不取代《公约》规定的具体法律权利和义务，也不取代管理局的规则、规章和程序。相反，鉴于需要对国际海底区域内活动的发展采取预防性办法，这些规定澄清了理事会打算如何适用这些规则、规章和程序。秘书处还认为，就“克拉里昂 -克利珀顿区环境管理计划”而言，给包括秘书处、承包者、担保国和研究人员在内的诸多行为体，规定了他们应实施的众多活动，这些建议不是以有拘束力的法律义务形式来表达的。日本与秘书处持相同立场，认为区域环境管理计划本身不是法律文件而是环境政策文件，这一点应在“开发规章”中阐明。新加坡也认为区域环境管理计划本身不具有法律拘束力。韩国表示目前将区域环境管理计划纳入有法律拘束力的文件是有挑战的。

　　由此可见，关于区域环境管理计划是否具有法律拘束力，两派观点旗鼓相当。但值得注意的是，秘书处在分析该问题时提出了两个概念——“法律文件”和“环境政策文件”,其中“法律文件”具有法律拘束力，而“环境政策文件”不具有法律拘束力。本文认为，在《公约》第十一部分的语境下，不能简单地将“环境政策文件”等同于没有法律拘束力的文件。在《公约》第十一部分中有四个与“政策（policy）”相关的概念——关于“国际海底区域内活动的政策（policies relating to activities in the Area）”“生产政策（production policies）”“一般政策（general policies）”和“具体政策（specific policies）”。其中，第150条的标题是“关于国际海底区域内活动的政策”，但从其“国际海底区域内活动应以一种方式实施以便…(Activities in the Area shall … be carried out in such a manner as to…)”的表述中可知，该条规定的所谓“政策”，事实上都是国际海底区域内活动应当遵守的基本原则。第151条的标题虽然是“生产政策”，但是其所含的10款规定在调整所有行为者的生产活动时，均全部使用“应当（shall）”这一措辞，明显具有法律拘束力。同样，《1994年协定》附件第六节标题虽为“生产政策”，其所规定的内容多为管理局要遵守的关于“生产政策”的众多原则。第162条第 1款规定，“理事会应有权制定管理局应遵守的具体政策”，从该表述可知“具体政策”同样具有法律拘束力。尽管第160条规定大会有权制定“一般政策”，但未明确规定“一般政策”是否具有法律拘束力。不过这一问题可以通过分析第162条的内容来解决。根据第162条的规定，理事会在制定“具体政策”时，应遵守《公约》和大会制定的“一般政策”。由此可见，“一般政策”居于“具体政策”的上位。此外，根据《1994年协定》附件第三节的规定，“一般政策”应由大会与理事会合作制定，“一般政策”的制定程序显然要比“具体政策”更严格。故在此情形下，既然《公约》赋予“具体政策”以法律拘束力，那么“一般政策”理应具有法律拘束力。

　　如上所述，《公约》第十一部分中“关于国际海底区域内活动的政策”“生产政策”“一般政策”和“具体政策”，均具有法律拘束力。由此便引发另一个问题：秘书处所认为的“环境政策文件”到底是属于四个概念中的哪一种，还是自成一类？关于这一问题，在理事会批准“克拉里昂-克利珀顿区环境管理计划”的决定中能够找到一定线索。理事会在叙述批准该管理计划的法律依据时，专门提及《公约》第162条，强调对于管理局权限范围以内的任何问题或事项，理事会有权制定管理局所应遵循的“具体政策”。值得注意是，该决定中并未提及第162条第2款（o）项中所规定的理事会临时制定并适用规则、规章和程序及其修正案的权力。本文认为，理事会之所以未援引第162条第2款（o）项，是因为理事会不愿如此而非不能如此。根据第162条第2款（o）项的规定，理事会能够临时制定的规则、规章和程序及其修正案“应涉及（relate to）国际海底区域内的探矿、勘探和开发以及管理局的财务管理和内部行政”。很明显，理事会能够临时制定规则、规章和程序及其修正案的事项，只要与“国际海底区域内的探矿、勘探和开发以及管理局的财务管理和内部行政”存在关联即可。按照这一理解，理事会有权就国际海底区域内环境保护问题，临时制定规则、规章和程序及其修正案，因为环保问题必然与探矿、勘探和开发有所关联。这一解读也得到了理事会实践的支持，例如，理事会在“关于《国际海底区域内多金属结核探矿和勘探规章》修正案及有关事项的决定”中指出，经修正的规章自理事会通过之日起临时适用。很明显，理事会的这一决定的依据便是第162条第2款（o）项中临时制定规则、规章和程序及其修正案的权力。该规章虽是“探矿和勘探规章”，但其中含有许多关于海洋环保的规定，特别是该规章的第五部分专门规定了“保护和保全海洋环境”。由此可见，海洋环保已经成为国际海底区域内探矿、勘探和开发的必要组成部分，理事会当然可以就此临时制定规则、规章和程序及其修正案。因此，理事会在批准区域环境管理计划时，既可以依据其制定“具体政策”的权力，也可以依据其临时制定规则、规章和程序及其修正案的权力，理事会在决定中只提及了前者而未提及后者，表明了其对于“具体政策”的倾向。如前文所述，“具体政策”具有法律拘束力，所以在理事会看来，区域环境管理计划具有法律拘束力。然而，理事会为什么不将区域环境管理计划视为其临时制定的规则、规章和程序及其修正案？本文认为，主要原因在于二者适用范围的差异。一项区域环境管理计划只适用于国际海底区域内特定区域，即便区域环境管理计划具有法律拘束力，在适用范围上也应有明确限制，即每一项区域环境管理计划只对特定区域内的行为者有拘束力，不能像《公约》《1994年协定》以及管理局规则、规章和程序那样，对整个国际海底区域内的行为者具有普遍拘束力。

　　无论支持还是反对区域环境管理计划具有法律拘束力，都有其合理担忧。在支持者看来，如果区域环境管理计划不具有拘束力，则很难要求承包者遵守区域环境管理计划，难以实现区域环境管理计划的目标。反对者则担心，一旦赋予区域环境管理计划法律拘束力，可能会对承包者施加新的义务；且区域环境管理计划目标的实现未必需要赋予其法律拘束力，完全可以在“开发规章”中要求根据区域环境管理计划中的目标对承包者的环境管理和监测计划进行评估。如果承包者的环境管理和监测计划无法对这些目标作出充分贡献，则需要加以修订，或以不充分为由予以拒绝。

　　（二）区域环境管理计划法律约束力的实践功能

　　区域环境管理计划是否需要被赋予法律拘束力的关键，在于区域环境管理计划是否给国际海底区域内的行为者增加了新任务。如果确实给行为者增加了新任务，为了避免新任务未被完成而导致区域环境管理计划的效果大打折扣，就有必要赋予区域环境管理计划以法律拘束力。反之，如果未给行为者增加新任务，则没有必要赋予法律拘束力。纵观区域环境管理计划，“特别环境利益区（areas of particular environmental interest）”是其最大创新和核心要素，最能集中体现保护国际海底区域内海洋环境的诉求。根据法律和技术委员会的观点，特别环境利益区内禁止采矿活动。在《理事会有关克拉里昂-克利珀顿区环境管理计划的决定》中，理事会指出，从本决定通过之日（即2012年7月26日）起的五年期间内，或在法律和技术委员会或理事会进行进一步审查前，不再批准请求核准在附件所述有特别环境利益区进行勘探或开采的工作计划申请书。由于在特别环境利益区内禁止采矿活动，根据这一要求，无论是申请者提出申请书，还是管理局审查申请书，特别环境利益区都是不能触及的红线。因此，特别环境利益区就是区域环境管理计划给国际海底区内行为者增加的一项重要任务。要想所有行为者不打折扣的完成该任务，比较恰当的做法就是赋予区域环境管理计划以法律拘束力。反之，若是不给区域环境管理计划施加法律拘束力，则可能为今后突破特别环境利益区进行采矿活动留下隐患。正因如此，皮尤慈善信托基金会所资助的“规章项目”的第五份报告就明确指出，尽管通过区域环境管理计划将特别环境利益区认定为非采矿区，但仍不是强制性的，除非在“开发规章草案”中明确禁止特别环境利益区内的采矿活动。

　　综上所述，尽管对于区域环境管理计划到底是“环境政策”还是“管理局的规则、规章或程序”尚无定论，但无论最终采用何种形式，区域环境管理计划都应具有法律拘束力，且每一项区域环境管理计划只对其覆盖的特定区域内的行为者具有拘束力。

　　四、结论

　　通过上文关于区域环境管理计划法律地位的分析，可以得出以下几点结论：首先，“无区域环境管理计划，无开发活动”可以作为一般原则，但不应绝对化，而应允许例外情形的存在，以便能够在资源开发利用与海洋环境保护之间取得平衡，而不是完全偏向于海洋环境保护的价值取向；其次，不宜给管理局设定制订区域环境管理计划的义务，如果执意给管理局施加制订区域环境管理计划的义务，那么只能是一项行为义务而非结果义务；最后，无论区域环境管理计划采用何种形式，都应具有法律拘束力，且每一项区域环境管理计划只对其覆盖的特定区域内的行为者具有拘束力。（注释略）