内容摘要: 本文系统阐释和分析南海地区非传统安全问题的现状及合作机制。南海非传统安全问题复杂多样，包括海盗、海上恐怖主义为主要内容的跨国犯罪、海上灾害、生态环境安全和资源安全等四大类，彼此之间相互联系。在全球、区域和双边等不同层面的诸多安全合作机制中，都包含了非传统安全议题，机制拥堵和功能重叠特征明显，没能从根本上使非传统安全问题得到遏制。南海对中国的战略意义不断上升，中国应利用非传统安全问题的低敏感性，在非传统安全治理中扮演重要角色。在国内层面，加强海上防卫力量建设，整合国内治理资源；在双边层面，加强与沿岸国家双边合作，提升联合治理能力；在地区层面倡导南海非传统安全治理架构建设，推动秩序与规则建设。

　　关键词：南海；非传统安全；跨国犯罪；安全机制

　　作者简介：李志斐，中国社会科学院亚太与全球战略研究院副研究员，法学博士，主要研究方向：亚太地区非传统安全。

　　南海（South China Sea）区域面积广袤，涉及约350万平方公里的地域范围，周边国家包括中国、越南、泰国、柬埔寨、新加坡、印度尼西亚、马来西亚、菲律宾等八个国家。冷战结束以后，美国等域外大国介入力度不断增大，南海地区的地缘政治环境日益复杂，国家之间因领土领海等主权问题博弈激烈，海上危机事态时有发生，传统安全与非传统安全挑战交织出现，南海地区局势不容乐观。

　　进入21世纪之后，南海安全成为学术界持续关注与研究的热点议题，尤其是因领土主权、海洋划界等传统安全问题所引发的地缘政治变化、权力制衡和危机管控等问题，更是学者们研究的重点和焦点。但不容忽视的是，南海海域的非传统安全问题日益严重，其种类繁多，涵盖范围广泛，对区域内国家安全与海上航行安全的冲击日益加剧，但国际社会并未给予系统性的关注，更缺乏深度分析。

　　从目前的研究现状来看，第一类是从国际法或机制的角度阐述南海海域的非传统安全议题，此类文章或者从国际法如何解读海上安全、南海沿岸国及域外相关国家的海洋政策路径、沿岸国与使用国合作的新方向进行分析，或者分析了南海地区国家合作建立的多种多边、双边及非官方层面的合作机制与准则，通过对其内容与动力机制的分析，比较性地阐释这些机制对于海上安全构建的利与弊，虽然在这些文章中提及了非传统安全议题的广泛性，但多集中于海盗和海上恐怖主义两种非传统安全议题，没有系统梳理南海海域存在的其他非传统安全议题，存在“一叶障目不见泰山”的问题。第二类是以单个或部分非传统安全议题作为主要的分析对象，阐述其对海上安全的影响，涉及海盗、海上恐怖主义、生态环境安全、毒品走私、油气资源开发等。第三类是从国家政策制定的动力机制角度分析不同国家对于南海非传统安全问题解决的政策和措施，国家利益需求以及对环境认知的不同，决定了对非传统安全治理的态度、行为与政策等方面存在差异，不同程度上影响了国家之间的协调与合作。

　　总体来看，现有的研究一方面对于南海非传统安全研究的议题集中于恐怖主义、海盗这两种主要的跨国犯罪问题，对海洋灾害、生态环境安全、资源安全等议题鲜少涉及，另一方面，没有建构起非传统安全问题与南海安全之间内在关系的分析框架，即三个非传统安全问题的整体状况、如何影响地区安全、如何通过合作有效治理。南海地区的安全对于中国的国家安全、政治经济、对外战略意义重大，面对各种跨国犯罪安全问题的威胁，中国国内学术界有必要加强对南海非传统安全问题的系统梳理和深度分析。因此，本文将系统梳理南海地区存在的主要非传统安全挑战，分析现有的机制化解决路径，阐释未来中国能够在非传统安全合作中发挥何种作用，以更好地维护国家利益，同时推动地区和平。

　　一、南海非传统安全问题形势与挑战

　　相较于传统安全威胁，各种非传统安全威胁更加复杂，问题更加棘手，这种威胁不但来自传统的国家与国家之间的竞争，同时也来自人为或自然造成的对各种平衡的破坏，且往往带有跨国性和全球性。基于特殊的地缘政治环境，南海地区的非传统安全挑战呈现出明显的多样性和复杂化的特征。总体来看，南海非传统安全问题主要包括跨国犯罪、海上灾害、生态环境污染和资源安全等四大类（参见表1），并且这些安全问题是联系在一起的，呈现出鲜明的复合化特征。

　　1.1海洋跨国犯罪

　　海洋跨国犯罪是南海海域面临的主要非传统安全问题，它的涉及范围比较广泛，包括海盗、海上恐怖主义、人口非法流动和海上走私等四种。

　　（1）海盗

　　南海是海盗多发区域。2010年之后，南海成为全球海盗、武装抢劫、偷盗等行为频发的区域之一，根据《亚洲地区反海盗及武装劫船合作协定》（ReCAAP）的年度报告，2011年发生在南海区域的海盗、武装抢劫等事件12起，绝大多数集中在南巴斯岛（Pulau Anambas）、南巴纳岛（Natuna）、南博岛（Mangkai）、苏比岛（Subi Besar）、默龙东地区（Merundung Area）。2012年，亚洲地区共发生132起，其中南海区域发生7起。2014年，亚洲地区的海盗事件发生90起，但南海海域则高达42起。此后随着地区治理的加强，海盗事件的发生频率降低，2018年整个亚洲地区发生76起，南海海域4起。

　　从行为模式上看，南海地区的海盗可以分为三类：第一类是小团伙犯罪，第二类是具有严密组织的团伙犯罪，第三类是武装分离主义分子犯罪。目前的趋势显示，南海地区的海盗已经从冷战结束前那种小规模的、“散兵游勇”式的抢劫犯罪活动，演变成后两类状态，即有组织、有预谋、装备和作案手法专业的现代化海上袭击活动。经受过训练、携带先进军事武器的海盗，进行的是现代化的高科技犯罪，他们藏匿在快艇里寻找超级油轮、货船、客运渡轮、游船和游艇，在港口和国际水域实施袭击。

　　就作案方式来看，“幽灵船”（Phantom Ship）是近年来又一种更为嚣张的作案方式，20世纪90年代时常发生在南海海域。海盗在将船只抢夺到手后，将船员杀害或丢弃，或者将船上货物卖掉，或者不处理船上所有物品，而是外表上彻底将船只“改头换面”，重新“命名”，并在其他国家进行注册登记，然后出现在国际航运界。海盗们为了牟取更可观的经济利益，往往还参与贩毒、武器走私、人口买卖、偷渡等其他跨国犯罪行为。海盗和海上恐怖主义严重威胁了来往船只人员和货物的安全，影响了南海地区的航行秩序与航道通畅。

　　（2）海上恐怖主义

　　自1985年巴基斯坦恐怖分子劫持“阿里奇·劳罗”（Achille Lauro）邮轮事件之后，海上恐怖主义就成为海洋非传统安全威胁中危害程度较深的一种方式。亚太区域安全合作委员会（The Council for Security Cooperation in the Asia Pacific，简称CSCAP）工作组将海上恐怖活动定义为：“在海洋环境中开展的恐怖活动，破坏海上港口或平台，袭击船只、乘客与船员，破坏包括旅游地、码头区和港口城市在内的海岸设施和区域。”海上恐怖主义的袭击目标比较广泛，既包括军舰、客船、货船及上面的货物与人员，也包括港口、平台等海上基础设施；袭击的方式包括劫持或击沉船只、绑架人质、自杀式袭击等。

　　在南海周边国家境内存在不少恐怖主义组织。印度尼西亚的“自由亚齐运动”（Gerakam Acheh Merdeka，简称GAM）主要攻击陆地上的目标，但也实施海上恐怖主义，主要攻击石油钻塔和油轮等离岸设施，后来与政府签署和平协议，放弃了破坏性的武装斗争。在菲律宾，有几个伊斯兰组织在与政府作斗争，他们的“标志性任务”是沿海突袭；“摩洛民族解放阵线”（MLF）和“摩洛伊斯兰解放阵线”（MILF），他们为了“独立”而与菲律宾的政府对抗，前者似乎已经放弃了武装斗争，但后者并没有，而且与实施海上恐怖主义的“伊斯兰祈祷团”（the Jemaah Islamiya，简称JI）密切结合。

　　越来越多的证据表明，具有海事专门知识的犯罪集团和恐怖主义集团之间进行了合作。菲律宾一份军事报告记载了印度尼西亚“伊斯兰祈祷团”与菲律宾阿布沙耶夫武装分子之间的合作，特别是在为海上恐怖袭击提供水肺潜水技术方面的合作。据报道，“伊斯兰祈祷团”为支持针对菲律宾境外目标的“水下行动”，向“阿布沙耶夫组织”提供了至少18 500美元的爆炸物培训资金，从1994年到1998年，平均每年制造189起袭击事件。2004年2月，“超级客轮14号”（Superferry 14）在马尼拉附近被恐怖分子击沉，造成116人死亡，是迄今为止最严重的海上恐怖主义行动。

　　相较于海盗行为，海上恐怖主义的目的和动机不可避免地具有政治性，对地区安全局势的威胁更大。海上恐怖主义的暴力行为是要对第三方产生影响，恐怖分子蓄意制造恐惧、抑郁、紧张的气氛，迫使他们做出对犯罪有利的行为。通常来说，第三方为政府和国家，恐怖分子通过发动恐怖主义行动，威胁政府，实现自己的政治目的。海上恐怖主义分子还常参与人口贩卖和偷渡、毒品走私、非法武器买卖等组织的活动，进行海上跨国犯罪，获取巨大经济利益。

　　（3）人口非法流动

　　在南海海域发生的人口非法流动事件可以分为非法偷渡与人口贩卖两种。首先是缅甸的以罗兴亚人为代表的偷渡者。由于缅甸内战，许多罗兴亚人以偷渡的方式离开缅甸进入他国。联合国难民事务高级专员公署（UNHCR）估计，自2012年以来，有16万罗兴亚人从海上逃往邻国。大多数罗兴亚人最初到达泰国，然后走私者要偷渡者缴纳赎金，然后通过陆路进入到马来西亚。但如果这种勒索不奏效，罗兴亚人往往会被杀害。在泰国和马来西亚发现了大量罗兴亚人的坟墓。2015年泰国政府宣布打击海上偷渡，禁止走私船靠岸，致使大量罗兴亚人死亡。部分罗兴亚人乘船从马来半岛前往亚齐省和印度尼西亚苏门答腊岛，然后通过各种交通工具前往印度尼西亚南部，在那里登上前往澳大利亚偷渡船，这些偷渡船包括客运船、渔船或集装箱船等。

　　比偷渡更为恶劣的一种人口非法流动的方式是人口贩运。联合国将人口贩运定义为以暴力、欺诈、欺骗等不正当手段获取人口，以剥削人口为目的的行为。人口贩运可以采取多种形式，因为贩运者在不知情和获得同意的情况下转移人口，并在途中或最终目的地利用他们。根据2014年数据，在全球3 600万人口贩运受害者（通常被称为“现代奴隶制”）中，约2 350万来自亚洲，其中南海海域是人口贩运的路径之一。

　　（4）海上走私

　　南海海域的走私主要涉及成品油和毒品。据中国公安部、海关总署、武警海警、海事等部门统计，通过海上走私的可卡因数量在逐年攀升，经过南海海域走私到中国及附近海域的路线，目前主要有三条：一是“金新月”海洛因、非洲大麻通过海运货柜渠道由广东海港走私入境；二是缅甸地区冰毒经安达曼海峡通过海运由广东、福建港口或附近海域走私入境；三是南美贩毒集团与港台籍毒贩相互勾结，通过海上渠道，将大宗可卡因从广东、河北、上海等港口运进中国境内，通过转运至东莞、深圳等地囤积，再采取“蚂蚁搬家”等方式，走私至中国香港、 澳大利亚、新西兰等地。

　　南海海域的成品油走私，走私者通常与买家或中间人谈妥购买成品油的时间、价格、数量以及交易的海域后，租用“中巴”，前往指定海域。其中“中巴”类型较为广泛，通常由渔船、货船、农用船及“三无”船，利用特制暗格、夹层、沉箱或拖箱改装而成。当走私船舶在公海与母船完成钱款交易后，就开始接驳成品油，然后运输至约定地点。

　　1.2海上灾害

　　海洋灾害一般包括自然灾害和人为灾害两种。海洋自然灾害主要是指因气候、地质变化等自然原因造成的海洋灾难，具有突发性、不可控性和破坏性强的特点。从地理区位来看，南海地区处于环太平洋火山带和台风带的中心位置，活跃地质断层带使南海地区国家时常遭受不同程度的地震灾害，尤其是平均每年要遭受近20次等级不一的台风袭击，海啸、风暴潮以及“厄尔尼诺现象”和“拉尼娜现象”时有发生，严重威胁航行船只的安全。例如，印尼苏门答腊岛附近海域时常发生地震，并引发海啸等，2004年发生的8.9 级强震和海啸，造成20多万人死亡，2018年的7.4级地震和引发的海啸造成2 000多人死亡。

　　以海难和海上空难为主要内容的海洋人为灾害，也是南海海域易发生的非传统安全问题。1987年12月20日，一艘客轮在菲律宾中部海域与一艘油轮相撞后沉没，致使1 500多人遇难，成为20世纪最严重的海上事故之一。2008年6月21日，载有862人的“群星公主”号渡轮在菲律宾中部海域遭遇台风而倾覆，截至2008年7月末只有约60人获救。2015年7月2日，一艘载有173人的渡轮在菲律宾中部倾覆，导致36人死亡，19人失踪。印尼海域也发生过多起渡轮沉没事故，2006年12月30日，一艘跨海渡轮遭遇风暴沉没，导致639人死亡。2014年12月28日，亚洲航空公司的QZ8501航班在爪哇海域坠毁，机上人员全部遇难。

　　另外，由于南海地形复杂，暗礁、岛屿、沙滩众多，过往船只很容易发生磕碰，导致漏油事件发生，这使得在南海过往船只的溢液等污染风险加大。例如，2017年10月，一艘名为“翡翠星”（Emerald Star）的中国香港货船在从连云港开往印尼装载镍矿的返航途中，在菲律宾宋岛东北方位海域沉没，镍矿全部沉入海底。2019年8月，同样是镍矿船在印尼海域沉没，5万吨镍矿沉入海底，25名海员失联。

　　1.3生态环境安全

　　南海地区的生态环境污染源比较多，污染现象日渐突出，已经成为国际社会关注的重要议题。首先是陆源污染。此类污染导致的多属于近海海域污染，工农业废水、生活和养殖污水等没有经过处理或处理不达标就通过排污口或者河流入海口等渠道排入南海，造成海洋生态环境破坏。根据中国国家海洋局南海分局发布的《2016年南海区海洋环境状况公报》显示，中国南海近岸部分海域污染现象比较严重，夏季严重污染海域的面积为7 940平方公里，主要污染要素为无机氮、活性磷酸盐和石油类，部分水体呈富营养化状态。通过对中国南海区110个入海排污口进行监测，有41%未达标，60%以上的排污口临近海域水质不能满足所在海域海洋功能区水质要求。

　　其次是海上船舶污染。南海连接亚、欧、非、大洋洲，是全球海上航运通道和国际贸易路线的集中之地，每年约有四万所艘船只通过南海，由此造成的海上船舶污染现象不容忽视。由于船只老化或者发生搁浅、碰撞等事故造成溢油事故，活跃的季风洋流加剧溢油污染的扩散，危及海洋动植物的健康和生命。例如2004年12月7日，两艘外籍集装箱船在珠江口水面相撞，无人员伤亡，但一船燃油舱破裂，450吨重油漂向大海，在海上形成了一条长9海里的油带，这是中国船舶碰撞最大的一次溢油事故。

　　再次是资源开发所引发的污染。南海蕴藏着丰富的油气资源，以越南、菲律宾、马来西亚等国为代表的周边国家正加紧开采，开采过程中所产生的污水、钻屑、钻井泥浆等污染物基本上都直接排入海中，对生态环境的污染是明显的。另外，矿物资源的深水勘探开发不当和输油管道的输送不畅容易产生各种井喷、破裂、溢油事故，而造成严重的油气开发区污染。

　　最后是海洋噪音问题。在南海进行渔业捕捞的渔船、频繁通行的商船，发动机、螺旋桨辐射的压力和轴承的力量，空气调节系统，机动设备、货物装卸和泊船系统、通风排气系统等都会产生大量噪音。另外，某些国家大量地使用军事声呐探测南海，制造了严重的噪声污染，尤其会危害鲸类正常生活。近些年来，美国将几艘水声调查船集结在驻日本的美军基地，利用远程军事声呐探测技术频繁地在中国南海地区收集水声资料。

　　1.4海洋资源安全

　　作为世界渔业资源最为丰富的海域之一，周边国家对南海渔业资源的开发利用历史悠久，海洋渔业是诸多环南海国家的支柱产业和民众的生存依赖之源，渔业捕捞由来已久。现在，南海的渔业安全正在面临双重威胁，一方面是过度捕捞和非法捕捞对南海渔业及海洋生态造成巨大损害，在过去的15 年中，东南亚国家的海洋捕鱼总量增长了将近60%，预计到2050年，东盟国家的渔业消费总量将达到4 710 万吨。长期的过度捕捞使南海地区渔业资源产量逐渐减少，该地区14%的鱼类种群被估计为按生物学不可持续的方式捕捞以及86%的鱼类种群被完全捕捞或低度捕捞。除了过度捕捞，更严重的是对海龟、砗磲等珍稀保护动物品种的非法捕捞，或在具有主权争议的海域进行捕鱼等，印尼等国认为非法捕捞与走私、非法交易、环境破坏等犯罪联系在一起，并已发展成组织完善的跨国犯罪。

　　另一方面是渔业冲突。因为海洋领土主权存在争议，中国、越南、菲律宾等国频频发生渔业纠纷。据中国农业农村部南海区渔政局统计，1989年至2010年的20余年间，周边国家仅在南沙海域袭击、抢劫、抓扣、枪杀中国渔船、渔民事件达380多宗，涉及渔船750多艘、渔民1.13 万人。其中，25名渔民被打死或失踪，24名渔民被打伤，800多名渔民被抓扣判刑。

　　海洋蕴藏着全球70%以上的油气资源，三分之一到二分之一的海底石油尚未开发，南海国家之间的油气争端日趋激烈。马来西亚在南海上的石油钻井数在2010年达到795口，开采石油3 450 万吨、天然气490亿立方米，均占南海五国之首；南海的石油开发是越南的第一大经济支柱，2010年产油约1 750吨，油气总收入高达227.6亿美元，占当年国内生产总值的24%。可以预见，未来的油气资源争夺会越来越激烈，更需要看到的是，油气资源的争夺是与岛礁主权争夺、国际石油公司竞争、航道安全、生态环境污染等问题紧密联系在一起的，尤其是为了抢夺更多的油气资源，菲律宾、越南、马来西亚、文莱等国都与国际大型石油公司签订租让合同，由其负责实施勘察和开发，加剧了域外国家对南海问题的介入，加深了南海地缘政治的博弈。

　　二、南海非传统安全治理机制现状

　　目前，在南海区域围绕海洋争端的解决建立了大量的合作机制，虽然没有形成针对非传统安全议题专门性的统一治理机制，但是在全球、区域和双边等不同层面的安全机制中，都涉及了不同的非传统安全议题，呈现出机制拥堵和功能重叠的特性。

　　2.1全球层面

　　在全球层面，主要是国际涉海安全公约，这些公约从技术、法律和规制的角度对海洋非传统安全议题内涵与应对措施进行法理意义上的解释。其中，《国际海上避碰规则》（COLREGS）是基于在公海和连接公海的一切通航水域共同遵守的海上交通规则，主要是为了确保航行安全，预防和减少船舶碰撞。《制止危及海上航行安全非法行为的公约》和《制止危及海上航行安全非法行为公约2005年议定书》是目前打击海上跨国犯罪的重要依据。它们将海盗和恐怖主义等危及海上安全的犯罪列入国际公约，并规定如何惩治这些跨国犯罪行为；规定了涉及国家打击公海上海盗和恐怖主义行为的权利，以及惩治在领海和专属经济区的跨国犯罪行为的权利。《联合国海洋法公约》是当前全球关于海洋上的领土领海纠纷、航运安全、跨境犯罪、资源安全和生态管理等议题裁决的主要法律依据。

　　2.2区域层面

　　在南海区域的非传统安全问题治理上，地区性多边对话和论坛性安全合作机制占据重要位置，最具有代表性的是东盟地区论坛（ARF）、东亚峰会、东盟地区论坛以及亚太安全合作理事会（CACAP）、香格里拉对话（SLD）等。由于切身的地缘政治利益，东盟早在1992年就发表《东盟南海宣言》，强调和平手段解决南海纷争，并开展打击毒品、海盗、海洋环境保护、搜集等方面的合作。香格里拉会议和亚太安全合作理事会也都是亚太地区较为重要的二轨安全对话与合作机制，它们持续性关注亚太地区安全形势的变化，以及亚太国家所面临的共同安全问题，南海海域存在的海盗、生态安全、恐怖主义、能源开发等非传统安全议题是重要的讨论内容，参与者根据不同议题提供政策性建议。二轨制的合作机制具有包容性、灵活性、开发性、创新性和时效性等特点，对于探索如何更好地应对这些问题具有积极意义。

　　中国是南海重要的当事国和利益攸关方，重视与东盟合作，推动在多边框架下合作治理南海各种非传统安全问题。早在2009年，中国时任外交部部长杨洁篪在东盟地区论坛第十六次外长会议上强调，将应对非传统安全挑战作为预防性外交的主要内涵，恐怖主义、跨国犯罪、大规模杀伤性武器扩散、海上安全等非传统安全风险和威胁，是亚太地区安全面临的现实和长远挑战。

　　2002年,中国与东盟国家签署了《南海各方行为宣言》，探索在海上跨国犯罪应对、海上搜救、海洋环保等非传统安全领域的对话与合作。此后，中国—东盟联合反恐机制、中国—东盟海事磋商机制、中国—东盟机制化禁毒合作、中国—东盟病疫预防机制、中国—东盟打击跨国犯罪部长级会议等合作机制陆续建立，在恐怖主义、海盗、跨国犯罪、渔业资源、公共卫生、自然灾害和搜寻救助等领域开展合作与对话。

　　第三类是专门性的合作治理机制，例如《亚洲地区反海盗及武装劫船合作协定》，它是2004年日本牵头建立的，主要目的是加强亚洲地区预防和打击海盗和武装劫船的多边合作。该机构在新加坡设立信息交流中心，监测和报告海盗活动，调查海盗事件，共享海盗信息。日本的海岸警卫队为东盟国家提供助航设备、航标船，帮助其升级海上数据管理系统，提供水文调查技术援助，通过技术和资金援助，培训反海盗和海上恐怖主义的人员。东亚海环境管理伙伴关系计划（简称东亚海项目），是全球环境基金会、联合国开发计划署和国际海事组织共同发起的，主要目的是实施海洋的可持续发展，解决热点海域的环境管理问题。在南海非传统安全议题上，主要探讨南海的海洋生态和渔业资源安全等议题。

　　2.3次区域层面

　　次区域层面的合作机制主要是美日等域外国家与部分南海国家建立的军事保障与安全合作机制，力图主导南海安全。例如，美国主导下美日澳三边战略对话，通过倡导南海海上安全合作来掌控南海安全秩序；地区海事安全倡议（Regional Maritime Security Initiative），则力图把美国部队派驻马六甲海峡，以控制南海的关键性航行通道。以“五国联防协议”为代表的次区域合作机制则是美国军事盟友主导的海上安全机制，核心成员都是美国的军事联盟成员，其中五国联防本质上属于针对保护马来西亚和新加坡免受武力威胁的军事协议，2004年将军事演习内容扩展至打击恐怖主义和海盗。日本与东盟国家建立的海上军事和安全合作机制，如四国多边海上合作机制。针对马六甲海峡的航行安全，印尼、马来西亚、新加坡、泰国合作建立了“空中之眼”联合巡逻。

　　三、现有合作机制的成效与治理困境

　　南海地区的非传统安全议题众多，复合化现象明显，大量合作治理机制交织共存，既反映了南海安全格局的复杂性，也折射出大国的战略布局与利益纠合。从目前的非传统安全问题的存在状态来看，现有合作机制虽然一定程度推动了非传统安全问题的治理，但功能重合度高，彼此之间缺乏协调，机制的有效性和行动效率很低，达成的协议很少具有强制性和约束力，诸多1.5轨和二轨机制并没有形成可以影响政策制定的成果，没有真正实现机制设置和建立的初衷。

　　南海地区的安全合作机制林立与功能重叠凸显出传统安全的结构性困境。中国、越南、菲律宾、马来西亚和文莱等四国之间一直存有领土主权争议，海域划界问题悬而未决，由此导致国家之间无法在执法适用范围上获得相互认可。自20世纪80年代以来，中国与菲律宾和越南等国的岛礁归属、海域划分、资源开发、海上执法等问题就长期存在，“黄岩岛事件”“仁爱礁事件”“981钻井平台事件”等冲突事件的发生，更是加剧了南海国家之间的互信建立和利益竞争博弈。

　　自2010年之后，中国海军力量的迅速成长，并加大岛礁建设的步伐，促使与中国存在领土领海争议的南海地区国家认为中国在岛礁主权争议问题上可能会日益“强硬”，将来会“控制”南海的绝大多数岛屿。这种焦虑感和被威胁感的上升，促使这些国家一方面加强与美国等域外国家的合作，一方面采取强硬的反制措施，大力发展海上力量，越南、马来西亚和印尼的海上力量都取得长足发展，其中越南的发展最为迅速，海上力量规模和技术水平的快速提升极为罕见。这就决定了南海地区虽然存在着数量不少的多边对话与合作机制等战略对话平台，但由于结构性安全困境的存在，所形成的成果多止步于缺乏强约束力和效力的倡议、宣言、声明，没有实现有效治理的效果。

　　南海地区基于特殊的地理位置和域外大国战略与政治经济利益的需要，一直是大国博弈激烈和深度介入的地区。尤其是部分东南亚国家认为主要威胁来自内部和外部两个方面，外部主要是指正在迅速崛起的中国。而美国被视为东盟内部和外部安全的重要保障。因此，对于美国介入南海问题持不反对的态度。美国自20世纪90年代中期直接介入南海问题以来，其南海政策经历了政策宣示、外交介入与军事干涉等阶段。特朗普就任总统后，美国的南海政策以“遏制”与“抵消”的混合战略为指导，军事行动与外交手段相互配合并渐次升级，政策实施愈发激进、顽固。

　　虽然表面上声称对南海争议岛屿的主权归属“不持立场”，但事实上不断强化与菲律宾军事同盟的防卫关系，并向其他南海地区国家提供先进武器和后勤支持，提升其海上安全维护能力，如向印度尼西亚出售最新武器、在新加坡部署海军舰艇等。美国的根本目的是控制南海及周边的重要海上通道，维护美国的贸易通道安全和能源巨头在南海油气资源的开发诉求。这些根本目的就决定了美国主导建立的以海盗、航行安全为主要目的的合作机制，机制化程度较高，能够对海上犯罪活动起到一定的威慑。

　　但需要看到的是，美国的介入是在加剧南海区域的紧张局势，对于非传统安全问题的治理产生消极影响。尤其是在特朗普执政美国白宫后，美国更加强调“航行自由”权利，提出“印太战略”，力图利用南海争议和中国的海空军力量建设，主导印太地区战略力量的重新组合，以便形成针对中国的战略包围圈的基本构想。“印太战略”已经成为进一步推升南海军事紧张局势，有可能造成印太地缘政治新的阵营化分裂的重要因素。

　　除了美国之外，日本、印度、澳大利亚等国也都积极染指南海问题。对这些国家来说，南海是海上能源与贸易运输的生命线，介入南海非传统安全问题的治理，一方面是维护本国经济利益的需要，另一方面配合美国对中国进行战略围堵和牵制，尤其是日本海上自卫队可以借海上非传统安全治理之名，扩充海上力量，扩大军事影响力。积极参与打击海上犯罪，密切配合美国在南海的军事行动，与美国、菲律宾等国举行联合军事演习，支持菲律宾寻求国际仲裁的行动，并且也力推日本版的“印太战略”，与美国对接。澳大利亚在达尔文港设立新军事基地，通过合作机制建设，建立美日澳情报信息共享系统，在海盗、海上恐怖主义等问题上寻求与东南亚国家合作等。域外国家的深度和强势介入，不可避免地会弱化东盟的中心地位，同时会更加离间南海地区国家之间的互信与合作对话、协调的力度，对非传统安全领域的合作也形成非常负面的消极影响。

　　另外， 非传统安全问题的治理，尤其是海盗、海上恐怖主义等海上犯罪行为的打击，不仅仅需要国家之间的政策协调与通力合作，更需要强有力的行动支撑力量，如大批量的海警、海上探测器、巡逻舰艇、船舶安保装置、港口补给、信息搜集、分析和共享等，现在除了中国、美国、日本等大国的资金、物力和人力支持以外，很多沿岸国家社会治理能力有限，在某些国家看来，非传统安全领域的投入，成本是大于收益的，基于国力财力有限，导致安全合作有限。另外，许多沿海国家把保护国家主权和对新获得的海洋资源的控制放在比集体打击海盗和反恐行动更重要的位置。南海主要沿岸国已正式将其海洋管辖权延伸至200个海岸，几乎没有一个海洋空间是无人认领的。相反，许多地区是两个或两个以上国家的领土，造成了许多领土争端，并悬而未决，使区域合作复杂化，彼此之间对军事和情报收集活动相互怀疑的频率正在增强，尤其是对于何时飞越上空就被视为侵入式窃听，存在理解上的分歧。

　　在全球层面，虽然有一些国际法规方面的机制建设，但不容忽视的是，对于一些问题含义和手段界定上存在缺陷。例如，《联合国海洋法公约》规定，海盗行为的发生地点为公海或任何国家管辖范围以外的海域，但东南亚地区几乎所有针对航行中船只的袭击事件都发生在一国有管辖权的海域，因此，普遍管辖权不适用于这类海盗。事实上，根据某些沿海国的国内法，这些行为都够不上海盗罪的标准。因此，这个定义的局限性就影响了东南亚国家预防和打击海盗的努力。

　　四、对中国应对南海非传统安全挑战的思考

　　南海地处南太平洋和印度洋之间，是中国“海上丝绸之路”和海上互联互通建设的必经之路，推动南海合作对中国的战略意义重大。客观来讲，南海争端短期内难以解决，尤其是随着中国岛礁建设完成并实现功能化运营之后，南海地区的地区形势面临着更为严峻的挑战。相对比传统安全问题，非传统安全问题的敏感度较低，合作的空间巨大，中国作为南海地区重要的沿岸国、使用国，在海上安全合作和非传统安全挑战的应对方面，扮演起更为重要的角色。

　　中国是东亚的“地缘重心国”，是地区和平稳定的支柱。中国以其庞大而有活力的经济为引擎，给南海周边乃至整个东南亚国家提供了巨大的经济发展基础。对中国来说，面对复杂的南海安全局势，首先还是要建设足够的海上防卫力量，承担起应对复杂海上威胁的重要任务，提升海上综合保障的能力，整合国内海事、海上执法、环境、搜救、科研、信息搜集等资源，为应对复合性的非传统安全问题创造条件。另外，南海地区存在的海盗等跨国犯罪活动从根源上讲与沿岸国家的经济欠发达、社会发展不平等等经济社会因素相关。发展是解决这些问题的总钥匙，南海国家基本上都属于中国“一带一路”倡议建设的合作国家，中国可以根据这些国家的国家发展规划，加大援助力度，帮助其发展经济，消除社会不公的根源，加快经济社会发展，降低失业率，同时加强沿岸国家港口等必要的基础设施建设、运营和维护，提升船舶停靠、补给和维修的能力，提高海上执法和后期保障水平，增强执法和监测的能力。中国继续保持和加强东盟各国海上执法机构间的对话和联系，建立起稳定的信息交流机制，及时传递跨国犯罪组织违法犯罪的情报信息，适时开展联合演练、联合办案，加强双边和多边海上执法人员培训合作与技术交流，共同提高海上执法能力等。

　　中国近些年努力构建基于规则、地区国家共同参与的地区新秩序，在博鳌亚洲论坛2019年南海分论坛会上，中国外交部边海司司长易先良指出，南海的安全应基于秩序和规则，中国和东盟国家应探索出一条具有亚洲特色的海上治理之路，坚持通过规则构建实现良性互动，通过互利合作实现共同发展。所以，在不妨碍各自主张的前提下，中国可以主动发起并创建合作平台与相关合作机制，在海上搜救、生态环境保护、海洋生物多样性保护、航行安全等领域进行具体而务实的合作。非传统安全议题广泛，但合作机制欠缺，中国要积极提供地区性公共产品，使非传统安全治理成为中国实施推动南海安全规则秩序与合作机制建设的积极助推力。