内容提要：社会保障公平性具有重要的理论价值和现实意义。本文以保证原则、事前原则、事后原则和调剂原则为测量准则，通过构建指标体系，对我国社会保障制度公平性进行全面评估。评估结果显示，2015年我国社会保障公平性指数为41.60。其中，养老保险、医疗保险、最低生活保障三项基本制度，在覆盖范围、准入条件、待遇水平、政府补助四个公平性维度上的差异较大。建立更加公平的社会保障制度，应明确我国社会保障发展的基本逻辑。尤其在公民和保险、有工作者和无工作者几个子变量之间，构建明晰的制度发展路径。

　　关 键 词：社会保障/养老保险/医疗保险/最低生活保障/公平性　　

　　项目基金：本文系中国劳动保障科学研究院“建立更加公平可持续的社会保障体系研究”(2015020829)成果。

　　一、问题的提出

　　对社会保障公平性进行测量的想法由来已久。社会保障是现代社会的一项基本制度，公平性对于社会保障制度来说具有重要意义。然而，无论是公平性本身，还是社会保障制度的公平性，学术界都有不同的认识。有人认为，我国当前流行的社会保障教科书喜欢讲“公平”，社会保障学天然处于道德制高点上，这实际上是不了解“公平”的主观性和相对性。[1]一般来说，社会保障制度有满足公民福利需求、促进社会平等的一面。但是，如果制度设计不合理，它本身也可能成为一个推进不平等的机制。

　　在政策实践层面，当前我国社会保障制度建设还存在一些误区，表现为“三重视三忽视”：一是重视社会保险而忽视社会服务；二是重视群体身份而忽视公民身份；三是重视制度扩张而忽视效果评估。此外，虽然社会保障制度的总体框架已初步建立，但是政策易变性的问题比较突出。社会保障制度实践是理论研究的具体化，但对于一些核心理论问题和制度设计的指导，目前学术界各种观点差异较大，有的甚至针锋相对，最终导致政策变来变去，不但让民众无所适从，还使制度面临推倒重来的选择困境。

　　本文试图回答以下问题：何谓社会保障公平性？如何测量社会保障制度的公平性？我国当前社会保障公平性的基本状况是什么？当前我国社会保障制度公平性方面存在哪些问题？如何进一步促进社会保障公平性？

　　本研究对于丰富社会保障理论以及为政府决策提供有效的理论参考无疑具有重要意义。同时，对各项具体社会保障政策的发展走向，也具有重要政策参考价值。

　　二、文献综述和研究方法

　　一般来说，社会保障制度是否公平，主要取决于各项制度设计是否公平、公民的基本权利能否得到保障、受益对象是否满意等。

　　(一)已有的研究

　　瓦尔特·考庇(Walter Korpi)和乔金·帕尔梅(Joakim Palme)认为，社会科学家和社会改革者长期以来一直在讨论如何设计福利国家和社会政策，以便最大限度地减少贫困和不平等。在这些争论中，可以找出两个不同的问题。有一个问题涉及社会政策是否有针对性或普遍性，即是否应该只为穷人组织，或者福利国家是否应该包括所有公民。第二个问题涉及通过社会保险获得的福利水平，也就是说，福利是否应该与以前的所得和收入相等。应当把“中产阶级”纳入福利国家，以保护他们的生活习惯，这是至关重要的。政策制定者和学术界的社会政策学生在这两个问题上一直存在分歧，但他们的看法随着时间的推移而有所不同。[2]

　　Esping-Andersen利用福利国家体制的概念，总结和描述国家、劳动力市场和家庭之间的复杂关系。通过强调福利国家变化的多维特征，以主要意识形态潮流为假定，创造性地提出福利国家三分法，即保守的、自由的和社会民主的三种福利国家体制类型。[3]

　　对于我国社会保障公平性问题，景天魁认为，社会保障的目标模式应该满足三个要求：适度性——成本较低，效益最大；适当性——覆盖面广，促进公平；适用性——机制灵活，持续性强。为此，应该依据底线公平原则，建立“底线公平的福利模式”，其主要特点是包容性强，覆盖面大，机制新，结构合理。与福利国家模式不同，它不以追求福利最大化为目标，而以经济发展与社会福利的均衡为目标，是一个福利水平适当、机制灵活、责任共担、切实可行、持续性强的福利模式。[4]

　　郑秉文则认为，我国社会保障制度公平功能缺失，制度公平主要体现在纵向烫平和横向烫平这两个功能上。目前中国社保制度中横向烫平功能严重缺损，企业与机关事业单位之间的差异标志着制度改革远未到位。纵向烫平的作用虽然要好于横向烫平功能的发挥，但政府对纵向烫平的承诺常常受到质疑，制度公信力受到制度缺陷示范效应的极大抵消。[5]

　　纵观国内研究，目前学术界对社会保障制度在促进社会公平、与社会阶层结构的契合方面的研究相对欠缺，对中国与其他国家之间的国别比较研究也相对缺乏。

　　在国际视域中，有关社会保障公平性的讨论大多以约翰·罗尔斯(John Rawls)的正义理论为参照。罗尔斯的正义理论及其原则，引起了社会保险、社会救助、社会服务，乃至福利国家研究领域的研究者持续而广泛的讨论。这些国外研究者对社会保障公平性的讨论，主要集中在社会保险、医疗保险、社会救助、社会服务、福利平等、福利国家、福利与正义等相关议题的比较上，[6-11]也有对地区和国别制度公平性的个案研究。[12-14]

　　罗尔斯在其名著《正义论》(A Theory of Justice)开篇中即说过，“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。”[15]他提出，正义原则是在一个假想的无知帷幕(veil of ignorance)之后确定的，在那里人们被告知接受哪些制度安排，但他们看不到自己的社会经济地位和发展进程。基于在这个无知帷幕背后决策的想法，罗尔斯提出了两条正义原则。第一条原则，每个人都享有与其他人相同的最大限度的基本自由的平等权利。第二条原则，社会和经济上的不平等要这样安排，一是能在符合每个人利益的前提下被合理地接受，二是相应的职位和部门向所有人开放。[16]

　　联合国亚洲及太平洋经济社会委员会提出了如下定义：社会公正意味着人人享有平等的权利以及获得资源和机会的机会，不论是男性还是女性，特别是消除那些阻碍弱势群体实现其参与生活决策的潜力的障碍。[17]在这一定义中，社会正义以平等、公平、权利和参与为原则。

　　吴忠民认为，公正是社会的一种基本价值观念与准则。公正与一定的社会基本制度相连，并以此为基准，规定着社会成员具体的基本权利和义务，规定着资源与利益在社会群体之间、在社会成员之间的适当安排和合理分配。现代意义上的公正主要表现在以下四个方面：(1)基本权利的保证，亦即保证的原则；(2)机会平等，亦即事前的原则；(3)按照贡献进行分配，亦即事后的原则；(4)进行必要的一次分配后的再调剂，亦即调剂的原则。他认为，公正的各项具体规则是一个有机整体。从操作层面看，公正的保证原则、事前原则、事后原则和调剂原则依次优先实施的次序——公正规则体系的每一项规则均优先于其后的规则，前一项规则均是后面规则的前提。[18]吴忠民对社会公正及其规则的界定，不仅丰富了罗尔斯的社会公正原则，而且对理解社会保障公平性具有重要理论指导意义。

　　根据吴忠民的类型划分，本文提出社会保障公平性的四条测量准则或者四个测量维度，亦即保证原则、事前原则、事后原则、调剂原则。需要说明的是，在社会保障公平性的四个测量准则中，按照优先顺序，保证原则居首位，主要考察人人享有社会保障的权利是否平等，体现在社会保障制度的覆盖范围方面；其次是事前原则，主要考察社会保障的制度设计是否公平，亦即进入制度的前提条件是否公平；第三是事后原则，主要考察社会保障待遇是否公平，体现在城乡之间、不同省份之间和地区之间的差异性方面；第四是调剂原则，主要考察社会保障制度在全国范围内的统筹协调情况，体现在国家在不同制度之间的财政支出尤其是财政补助方面。

　　(二)研究方法

　　本文的研究思路是，立足于社会保障公平性的基本理论框架，通过确定衡量指标，对我国社会保障制度的公平性问题进行分析比较。在此基础上，对目前影响社会保障制度公平性的因素进行讨论。

　　在社会保障制度中，养老保险和医疗保险是个人生命历程中最为重要的制度设计。此外，针对弱势群体的最低生活保障制度，也是至关重要的基础性制度。因此，本文选取当前我国社会保障制度中的三个主体制度——养老保险、医疗保险、最低生活保障制度作为分析对象，对上述制度的四个公平性维度进行测量。

　　本文的数据主要来源于《中国统计年鉴》《中国民政统计年鉴》《中国卫生和计划生育统计年鉴》《中国社会保险发展年度报告》以及财政部、人社部、民政部等相关部委的统计公报等。