内容提要：国家是秩序的供给者，国家治理的关键有二：一是国家与社会力量关系的调适，二是国家政权内部系统架构的合理化。国家治理的绩效最终通过国家能力来完成，国家能力最主要的方面是渗透社会能力、资源汲取能力和意识形态濡化能力。近代以来在中国国家建设进程中，国家能力诸方面发生了显著变化，但同时国家治理也面临着新的挑战。推进国家治理转型，即国家治理体系和治理能力现代化，将为国家的长治久安提供稳固的基础。

　　关键词：国家 国家能力 治理转型　

   作者简介：海云志，北方民族大学管理学院副教授，博士，主要从事公共危机管理与地方治理研究。

　　标题注释：国家社会科学基金青年项目“防范群体性事件分类研究”(13CSH048)，北方民族大学重点科研项目“新媒体快速发展背景下涉民族因素突发事件舆论引导机制研究”(2015JC08)，北方民族大学2018年度校级一般项目“基层政府维稳治理创新机制研究”。

　　一、国家治理的构成及其核心议题

　　作为政治学和历史社会学的宏大主题，国家治理转型意味着在特定系统内公共权威支配能力和支配方式的变化。国家作为秩序的供给者，它在特定的变化着的社会环境里提供秩序，变化意味着各种新生社会力量的出现[1]。可以说，国家治理结构及治理能力必须对外部社会环境的变化做出反应，如果治理能力没有跟上社会变化的形势，就有可能无力容纳或消解社会抗议力量，从而堕落为“软弱无能的国家”或“失败国家”[2]。

　　从人口规模、领土面积、民族多元、历史悠久和文化多样性等方面衡量，中国历来是一个超大规模的、中央统一领导的政治共同体[3]。在这样一个共同体中，笔者以为，国家治理根本上涉及两个方面：一是国家权力与社会力量关系的调整；二是国家政权内部系统构架的合理化，尤其是政府对权力本身的约束[4]①。具体言之，国家与社会关系的调整，既是国家权力与异质的或多元的社会组织力量之间的关系，也是包括政府与人民之间的权利或义务的关系，因而它体现为国家权力在纵向方面的渗透性和横向方面的广覆性——它寻求的是国家政权稳定的外在社会基础。群体性事件多发生在县域这一国家—社会的关联节点上，实质上是二者关系紧张的体现[5]。另外，国家政权系统内部权力划分的合理结构和制衡关系，主要是纵向的中央—地方关系和不同层级上横向的权力关系(常说的“条块关系”)——它寻求的是国家政权稳定的内在基础。由此，国家—社会关系、国家—公民关系、政权内部中央—地方关系和层级横向权力关系等四个方面的交互构成和相应变化，就成为理解现代国家治理的关键。

　　“秩序何以可能?”自霍布斯提出这一议题以来，无论对国家自身还是被治理者而言都是一个挑战[6]。在现代社会，这一经典问题则成为“在一个快速变化着的社会里秩序何以可能”的问题，或者从国家治理有效性的角度思考，就是“国家治理的制度和能力如何随着外部环境的变化而变化并不断提升”的问题。

　　自19世纪以来，中国的国家治理大致经历了王朝(国家)崩溃、民族国家建构和社会主义民主国家及其民生建设三个阶段[7]，在每一个阶段国家面临的现实环境与外在挑战、国家治理结构、国家支配社会力量的目标、国家治理能力和手段等都出现了显著变化[8]。尤其是21世纪以来，随着世情、国情和党情的变化，国家治理面临的任务越来越复杂艰巨。2011年，胡锦涛在中国共产党建党90周年大会上指出，执政党面临四种“考验”和四大“危险”[9]②；2012年，党的十八大提出“要更加注重改进党的领导方式和执政方式，保证党领导人民有效治理国家”[10]；2013年，党的十八届三中全会则明确提出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”[11]；2017年，十九大报告中又多次论及“国家治理体系和治理能力现代化”[12]。这些重大论述旨在说明，国家治理的制度设计、能力水平和路径方式等本身成了一个重要议题，需要我们进行全新的思考。限于篇幅，本文主要从国家能力角度对中国的国家治理及其演变轮廓进行简要勾勒。