内容提要：治理的实质是如何充分发挥政府和其他社会主体的作用，以形成某种规则与秩序。因此，治理内在地包含了国家权力的边界问题。从这一认识出发，本文回顾了治理问题的前史，即历史上伴随着国家权力扩展而出现的各种要求限制国家权力范围的理论，并简要说明了每一种理论的根本逻辑。本文最后得出结论认为，治理理论与实践的出现，是在社会经济发展的新阶段重新探讨国家权力的界限，并在此基础上寻求国家与社会合作的新形式的尝试。

　　关 键 词：治理 国家 权力边界

　　作者简介：唐士其(1967- )，男，云南大理人，北京大学国际关系学院院长，教授，博士生导师，主要研究方向为政治哲学，西方政治思想史，比较政治学。北京 100871

　　一、引论

　　自20世纪90年代以来，治理一直是中外政治学研究的热点，同时也是一个引起广泛争论的问题领域，人们甚至对治理的主体(国家治理还是社会治理)等问题都还远未达成一致。但另一方面，学者之间也还是存在一些基本共识，包括：第一，治理问题的实质是秩序与规范的问题，而这种秩序与规范一定与单纯由国家提供的秩序与规范有所区别；第二，治理是一个多中心、多主体的过程(即所谓的多元治理)，国家是其中不可或缺的部分，但一定不是唯一的部分；第三，治理过程体现出多样性的机制与逻辑，虽然不排斥国家的权力机制与权力逻辑，但后者应该受到严格的限制，市场的逻辑、自愿的逻辑、互助的逻辑必须得到彰显；第四，治理更多涉及特定的问题领域、并且往往是复杂的、综合性的、甚至是跨越国界的公共政策领域，治理过程因而具有多层次、多维度的特点，各治理主体之间更多体现出来的应该是平等合作、而非命令与服从的关系，因而治理应区别于统治或者管理，等等。

　　可以看出，在对治理问题的讨论中，国家的角色与职能是一个核心问题，但问题的提法具有明确的指向。就是说，治理概念的提出意味着人们已经认识到，国家虽然握有强制力，同时也具有强大的社会和资源的提取与动员能力，但它并非无所不能。因此，对治理问题的讨论，着眼点就不是如何扩展和强化国家权力，而是在不排斥国家作用的同时，如何充分发挥国家之外各种行为主体的作用，从而形成一种两者之间协同合作的良性互动关系。因此，对治理的讨论不可避免地涉及到如何重新定义国家权力边界的问题，具体来说又包括两个方面：一是水平方向国家能管什么和不能管什么，二是垂直方向国家能够延展到什么样的社会组织层次。

　　如果可以把治理问题部分地还原为国家权力的边界问题，那么就可以发现，自现代国家建立以来，随着经济的发展和社会的进步、以及社会复杂程度的提高，一方面国家职能及其权力体现出不断扩展的趋势(水平方向上国家职能的持续增加，垂直方向国家权力不断向社会底层渗透)，但另一方面思想界也一再十分强劲地出现要求严格限定国家权力的呼声，从而客观上对国家权力无限膨胀的冲动发挥了某种制约作用。也就是说，过去若干世纪政治实践和政治思想的传统中，始终存在着扩展国家权力与限制国家权力这两种力量的博弈与平衡。透过历史的纵深不难看出，当下对治理问题的讨论，实际上正是这一传统在新的形势与环境下的延展。因此，梳理与现代国家发展相伴随的关于国家权力边界的理论，将有助于深化学术界对治理问题的理解。