［摘　要］推动经济增长的动力机制、社会发展和生态环境的三重转型，应当成为当前和今后一个时期转变政府职能、深化行政体制改革，实现国家治理能力和治理体系现代化的主攻方向。在对三重转型和政府职能转变和行政体制改革进行初步的顶层设计的基础上，本文识别出三重转型所需的四方面重要机制，即市场供求和价格机制、政府辅助机制、政府调节机制和政府管制机制；并围绕形成这些机制所依赖的政府职能转变和行政体制改革重点，从六个方面进行了分析。

　　［关键词］政府职能转变；行政体制改革；国家治理能力

　　十八届三中全会指出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”国家治理体系和治理能力的现代化，将是一个不断提升的过程。在特定发展阶段，国家治理的主要任务并不完全相同。明确当前和今后一个时期改善我国国家治理的主要任务，需要从目前所处发展阶段的主要特点出发。

　　我国当前所处发展阶段可以从三个方面来认识。第一，处于由中高收入向高收入迈进的阶段。按照世界银行的收入水平划分标准，我国已于２０１０年跨入上中等收入国家行列。［１］迈向高收入国家行列，必须要求保持中等甚至中高速的经济增长速度。第二，处于工业化的中后期。经过３０多年的高速工业化进程之后，２０１３年我国第三产业增加值比重首次超过第二产业。［２］这种格局之下，必须形成以高级制造业和生产性服务业为主要带动力量的产业格局，才能持续地提升生产率、促进创新，进而为持续经济增长提供新的动力。第三，处于城镇化由高速推进向中速推进的转折时期。２０１３年我国城镇化率达到５３．７％。［３］城市化意味着人口在相对有限的地域上高度集中，社会治理和环境治理的难度更高，但同时人民群众对社会和谐与美好环境的要求也更高。这对国家治理提出了更高的要求。

　　国际上的经验教训表明，在迈向高收入国家、工业化中后期和城镇化率处于５０－７０％的发展阶段，必须应对好一系列国家治理方面的难题，协同推动经济社会转型。具体而言，可以归纳为实现“三重转型”：经济增长的动力机制转型，标志是形成生产率和创新驱动为主的增长动力；社会发展转型，标志是收入差距的库兹涅茨倒Ｕ型曲线顶点的逐步趋近并出现，为社会和谐奠定基础；生态环境发展转型，标志是环境污染的库兹涅茨倒Ｕ型曲线顶点的到来，形成人与自然和谐发展的格局。推动这三重转型，应当成为当前和今后一个时期深化行政体制改革，提升国家治理能力和治理体系现代化的主攻方向。

　　一、推动三重转型的政府职能转变和行政体制改革顶层设计

　　实现三重转型，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。有效的市场和有为的政府缺一不可。推动三重转型所需要的行政体制改革，必须在尊重规律的前提下，围绕这个核心问题进行精心的顶层设计。图１是我们在这方面的一个初步思考。图１最右边的一列，是三重转型目标。这些转型，并不是由单一的机制泾渭分明地决定的，而是众多机制联合作用才能实现的。同样，决定三重转型的各个作用机制，也不是由单一的行政改革措施界限清楚地决定的。

　　（一）三重转型的作用机制

　　首先分析转型任务背后的作用机制。经济增长动力转型，涉及三方面具体任务。一是形成生产率和创新为主的增长动力；二是不同发展阶段的落后产能，均可以平稳地退出；三是培育绿色的高质量、可持续的增长点。这就涉及到市场供求和价格机制、政府辅助机制和基于标准和市场的管制机制。

　　社会发展转型涉及三方面具体任务。一是形成公平的创业和就业机会；二是形成比较公平的收入分配格局；三是对弱势群体提供必要的保护。这就涉及到生产要素的市场供求价格机制、政府对被淘汰产业和创业失败者的辅助机制和政府对个人收入分配的常态化的调节机制。

　　生态环境发展转型涉及两方面的具体任务。一是普遍地降低污染排放强度，并逐步降低全国范围内的污染排放总量；二是促进绿色环保产业成为新的增长点。这里的第二条任务和经济增长动力转型有所重合。这些任务也涉及到市场供求和价格机制和基于标准和市场的管制机制。

　　（二）形成促转型的机制需要转变政府职能和深化行政改革

　　接下来分析具体的政府职能转变和行政改革措施，与作用机制之间的决定关系。灵活的市场供求和价格机制涉及到一系列改革，其中，企业注册等级制度改革决定着创业行为的活跃程度；行政审批和监管制度决定着企业决策的自主程度，以及能否形成有序竞争的市场秩序；生态环境治理体系的改革中，引入生态环境资源的交易制度，有利于形成相关的供求关系和市场体系。

　　政府的辅助机制，则直接涉及到几个方面的行政改革措施。一是职业教育与就业促进体制改革，决定着寿命周期后期退出市场的企业职工能否顺利重新就业，这在很大程度上决定着新的高生产率和高技术产业的成长空间。二是通过改革形成统一的、可流转和可接续的社会保障体系，将使得各地能够对弱势群体提供有效帮助，并对淘汰落后产业影响到的群众提供有效扶助。

　　政府调节机制，同样也涉及到社会保障体系的改革，因为社保体系是重要的二次分配手段，对最终收入差距有很大影响；还涉及到个人收入分配制度的改革，特别是初次收入分配领域的许多改革措施，如集体协商制度的行政指导、知识产权的保护、投资者保护等等。

　　基于标准和市场的管制机制，取决于生态环境治理体系和工具的改革和行政审批与监管制度改革。严格的生态环保标准，会促进企业提高技术水平和节能减排；还会催生节能环保新技术和新企业。创新生态环境管制的政策，允许节能量、减排量和排放指标交易，创设相关市场，并改善对这些市场的监管水平，则可以改善生态环境管制的效率，让市场引导稀缺的生态环境资源高效配置。

　　二、转变政府职能和深化行政体制改革的若干重点

　　基于上述顶层设计，这里根据十八届三中全会《全面深化改革决定》的有关内容，就促进三重转型所涉及的行政体制改革领域的重点，进行分析。

　　第一，尽快推进工商注册制度便利化，削减资质认定项目，由先证后照改为先照后证，把注册资本实缴登记制逐步改为认缴登记制。这项改革无需财政投入，社会阻力小，但是收效会非常明显，能够促进积极的就业，也能够充分激发我国巨大人口规模中蕴藏的企业家精神和创业精神，进而带动和促进技术和商业模式创新，从而推动形成以生产率和创新为主的新的可持续的增长动力。目前，我国一些地区已经开始大幅度降低企业设立的门槛，全国不少省市县也在力倡全民创业并进行相应改革探索。要及时总结和推广这些地区的经验。

　　第二，切实转变政府职能，深化行政审批制度和市场监管制度改革。（１）强化对居民和组织征信信息的行政管理，完善相关基础性制度，建立以公民身份证号码和组织机构代码为基础的统一社会信用代码制度，落实不动产统图１　旨在推动三重转型的行政体制改革顶层设计一登记和金融实名制。（２）解决政府干预过多的问题，取消不必要的行政审批权限。根据《国务院关于清理国务院部门非行政许可审批事项的通知》，尽快完成对现有非行政许可审批事项的清理。面向公民、法人或其他组织的审批事项，依法转变为行政许可；面向地方政府等方面的审批事项，根据情况，予以取消、下放和转变为政府内部审批事项。尽快明确当前阶段的“负面清单”，并根据情况的变化，不断调整“负面清单”的内容。推进政府向基层和社会组织转移职能，将行业标准、监督执行、一般登记、统计等事项交给社会组织，政府逐步从具体的行业和企业监管事务中退出。（３）在简政放权的同时，必须强化政府在关于市场竞争秩序、安全生产、产品质量、消费者保护、知识产权保护、节能环保和技术标准等监管领域的行政监管责任，解决好监管不到位导致的过度竞争无序竞争问题。（４）在解决好过度竞争和无序竞争问题的同时，也要打破垄断，消除各种歧视，规范市场秩序，形成统一开放、竞争有序的市场体系，保护各种所有制经济产权和合法利益，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争、同等受到法律保护。

　　第三，以地方的人力资源行政管理部门为主，形成有效的职业教育和就业促进体系。（１）减化对职业中介机构的行政审批，相应形成针对这类机构的有第三方参与的公开监管和评级，从而促进职业中介机构之间的良性竞争。（２）改进人力资源行政主管部门对职业教育和补贴经费使用办法，由补贴培训机构，改为直接补贴待培训的劳动者，激励培训机构改善培训质量、提高培训效果，以争取更多的待培训劳动者来本机构参加培训。（３）用政府公开招标的办法吸引各类培训机构参与劳动力市场需求调查和再就业培训。并由被培训劳动者的反馈和再就业状况对培训机构进行评分。（４）建立公开、透明的创业奖励机制，由第三方组织参与评选的创业者给予资金资助和荣誉奖励。变政府扶植大量没有自生能力的创业者为奖励成功创业者，提高创业者预期，增加其风险投资的动力。高效的职业培训和就业和创业促进政策，从短期看，是化解传统产业过剩产能必须的应急和缓冲，从长期看，是推动产业持续升级的必要环节。

　　第四，提升社会保障体系的统筹层次，统一不同地区、部门和身份的保障体系。（１）在养老保险方面，一方面要将国家机关、事业单位与企业单位的保障体系逐步并轨；另一方面，提高保障体系的统筹层次，改变农民工在转移时只能支取养老金个人账户的情况，允许其在跨地区流动时同步转移企业为其缴存部分，使跨地域流动的农民工不会因为流动而损失退休后的养老金待遇。（２）在医疗保险方面，实现退休者医疗保险的转移，从而为低龄老年人的人力资源开发创造条件。公平的、统一的、可接续可转移的社会保障体系，是建立全国统一的劳动力市场，促进劳动力优化配置，缩小收入差距，缓解由于化解产能过剩导致的就业冲击的重要的基础性改革措施。

　　第五，发挥好政府作用，加强劳动行政主管部门的能力建设，改善对初次和二次分配领域的行政指导、监管和调节。（１）我国进入劳动争议，尤其是集体劳动争议集中大规模爆发时期，要保证劳动争议仲裁的公正、及时、高效、透明。规范劳动争议仲裁制度和集体协商与集体合同制度，从源头减少劳资矛盾，维护社会稳定和谐。（２）要与各级工会合作，促进形成由市场决定的劳动者参与协商的工资增长机制。（３）在发生停工罢工事件时，地方政府的居中调停地位也需要制度保障，避免形成偏向资本滥用警力的情形。建立完善劳动监察制度，形成有公众媒体监督、有同级和上级人大政协问责的机制。（４）根据经济发展水平和社会平均收入，定期调整政府部门和公立机构职工的合理收入水平，和最低工资水平。（５）完善税收体系，强化对高收入阶层的税收征管；规范灰色收入，其中合理的部分应该通过完善制度，纳入正常收入的范畴，以激发各类劳动者的积极性；不合理的灰色收入坚决取缔，以缩小收入差距。

　　第六，改革生态环境治理体系与工具。（１）提高现行生态和环境保护标准。目前许多排放标准，已经不适应生态环境保护的需要，应尽快予以修订，提升生态环保的门槛。（２）除了实施污染排放强度管制之外，还要实施污染排放总量控制。去年以来全国范围内爆发的大面积雾霾表明，单单依靠对污染排放强度的控制，并不足以遏制生态环境的恶化态势。许多排放物和污染物会长期存留在生态环境中，进而会发生累积的负面影响。所以，需要实施对各种污染物实施总量控制。（３）创设生态环境容量、污染物排放量、减排量等的交易市场，推广“配额＋交易”的新型生态环境治理工具，激发市场机制在高效配置生态环境资源、保护生态环境方面的作用，为节能环保产业成长为高质量增长点，打开空间；变“要企业保护生态环境”为“企业要保护生态环境”。（４）大胆探索跨区域的生态环境行政管理协调机制。生态环境问题的一个根本特点是，微观主体排放行为的负外部性，和行政边界不完全重合。一个地方的污染排放会影响到周边甚至更广泛的行政区。这种格局下，按照行政区划设置的生态环境行政管辖机制，就难以有效应对一些跨区域的生态环境污染问题。应该针对一些比较严重的污染问题，设置跨行政区的生态环境行政管理机制，或跨区域协调治理机制。

　　三、以提高透明度和可问责性保障政府职能转变和行政体制改革的长期效果

　　第一，围绕提高透明度和可问责性，完善基础设施。充分运用科技手段，建立人大审议政府工作、司法审判等的电子记录和播放系统；重大公共决策的公众意见征集和处理信息系统；行政审批电子监察系统和公示网络。既要及时采集公众反馈，也要系统完备地保留各种电子档案，便于日后的核查。

　　第二，推动政务公开。扩大公众参与，增强公共政策的公正性，完善政府信息公开的社会评议和社会监督机制。强化人大对政府的监督，充分发挥司法机关、社会团体、人民群众以及新闻媒体的监督作用。对涉及公众利益的重大决策，事前应组织智库等相关机构进行论证，并举行听证会；事中要有跟进评估、反馈调整等；事后应组织第三方机构等有关方面评估政策效果，并公布评估结果。

　　第三，提高行政管理的可问责性。健全科学民主依法决策机制，将会签制度改为牵头部门负责制，以提高决策效率和可问责性。对各类主体、各种行为要统一执法，公开、透明，坚持谁执法谁负责。建立政策绩效考核评估体制，采取问卷调查、民意测验等多种方式了解人民满意程度。在确定各级政府、各部门职能的基础上，强化行政问责，严格责任追究，把绩效情况纳入审计范围，严惩行政不作为和滥权行为。科学设置绩效考核制度，除地方生产总值外，把就业、生态环境、社会事业、治安、市场公平竞争等纳入评价体系。

　　［参考文献］

　　［１］Ｗｏｒｌｄ　Ｂａｎｋ．Ｈｏｗ　ｗｅ　Ｃｌａｓｓｉｆｙ　Ｃｏｕｎｔｒｉｅｓ　Ｗｏｒｌｄ　Ｂａｎｋ．ｈｔｔｐ：／／ｄａｔａ．ｗｏｒｌｄｂａｎｋ．ｏｒｇ／ａｂｏｕｔ／ｃｏｕｎｔｒｙ－ｃｌａｓｓｉｆｉｃａｔｉｏｎｓ／

　　［２］［３］国家统计局：“２０１３年国民经济和社会发展统计公报”，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｓｔａｔｓ．ｇｏｖ．ｃｎ／ｔｊｓｊ／ｚｘｆｂ／２０１４０２／ｔ２０１４０２２４＿５１４９７０．ｈｔｍｌ